STJ REsp 2082724

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 182/STJ. ENTENDIMENTO DA CORTE ESPECIAL. 1. A Corte Especial, ao julgar os EREsp 1.424.404/SP (Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, DJe 17/11/2021), decidiu que, em relação ao agravo interno manejado contra decisão monocrática de relator, aplicar-se-á o óbice encartado na Súmula 182/STJ quando a parte agravante: a) deixar de empreender combate ao único ou a todos os capítulos autônomos da decisão agravada; b) deixar de refutar a todos os fundamentos empregados no capítulo autônomo por ela impugnado. 2. Caso concreto em que a parte agravante não se desincumbiu de infirmar os seguintes fundamentos contidos na decisão agravada: (a) a discussão a respeito de eventual ofensa ao art. 1º da Lei n. 12.016/2009, por reproduzir o art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, assume natureza constitucional; (b) outrossim, rever as premissas firmadas pela Corte estadual a respeito da (in)existência de direito líquido e certo esbarra no óbice da Súmula 7/STJ; (c) a Lei n. 9.784/1999, aplicada por analogia aos Estados e Municípios, assume natureza de lei local, o que atrai a incidência da Súmula 280/STF. 3. Agravo interno não conhecido. RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO SÉRGIO KUKINA (Relator): Trata-se de agravo interno manejado pelo ESTADO DO ACRE contra decisão de minha lavra, assim concebida (fls. 399/405): Trata-se de recurso especial interposto pelo ESTADO DO ACRE, com fundamento no art. 105, III, a e c, da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Acre, assim ementado (fls. 123/124): MANDADO DE SEGURANÇA. CÁLCULO. GRATIFICAÇÃO VENCIMENTOS DE SEXTA PARTE. ARTIGO BASE DE INTEGRAIS. 36, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 19/98. EFEITO CASCATA. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. INTERPRETAÇÃO LEVADA A EFEITO PELA ADMINISTRAÇÃO. IRREDUTIBILIDADE VENCIMENTAL. VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA. CONCESSÃO PARCIAL DA SEGURANÇA. 1. O impetrante busca a concessão da segurança para determinar que os impetrados abstenham-se de alterar a base de cálculo da gratificação de sexta parte, tal como vinha sendo realizado até dezembro de 2017, ou seja, sobre seus vencimentos integrais. 2. O artigo 36, § 4º, da Constituição Estadual, tanto em sua redação original quanto naquela decorrente das alterações introduzidas pela Emenda Constitucional n. 36/2004, sempre dispôs que a gratificação de sexta parte deveria incidir sobre os vencimentos integrais do servidor, em evidente continuidade normativa. 3. O art. 37, inciso XIII, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 19/98, a par de continuar a vedar o chamado efeito cascata ou efeito repique, deixou de prever o "freio" constante na versão anterior do dispositivo, segundo o qual somente eram vedados os acréscimos que se davam pelo mesmo título ou idêntico fundamento. 4. Descortina-se a existência de choque entre o art. 36, § 4º, da Constituição Acreana, e a o art. 37, XIV, da Constituição Federal. A despeito disso, o legislador estadual não apenas editara a Emenda Constitucional n. 36/2004, nos termos já descritos, como mantivera inalterada a redação do art. 73 da Lei Complementar n. 39/93, e mais, pois até dezembro de 2017 interpretava ditos dispositivos em sua literalidade, até ser forçado a revê-lo por força da Recomendação n. 02/2017 e do Parecer PGE NET n. 2017.02.001210. 5. Em que pese, portanto, não se negar ao Estado do Acre, representado aqui pela autoridade impetrada, o recálculo da gratificação de sexta parte, o que já afasta a tese de decadência administrativa amparada no art. 54 da Lei n. 9.784/99, deve ser prestigiado o princípio da confiança, de modo a preservar ainda que parcialmente a expectativa do impetrante. E é assim porque a par da ausência de direito adquirido a regime jurídico, ao servidor é deferida a irredutibilidade vencimental, mesmo que em bases nominais. 6. A solução está em se isolar a diferença existente entre as duas metodologias o divisor de águas é dezembro/2017 - e identificá-la como Vantagem Pessoal Nominal (VPNI), em valor fixo, passível apenas de atualização pelo índice de revisão geral anual (art. 37, X, última parte, da Constituição Federal), e excluído dos acréscimos decorrentes de aumentos vencimentais e de movimentações na carreira. 7. As súmulas STF n. 269 e 271 são limitativas dos efeitos financeiros do mandado de segurança e por muito tempo imperou o entendimento de que deveriam ser aplicadas irrestritamente, no entanto, o Superior Tribunal de Justiça inaugurou nova abordagem sobre o tema, ao deslocar as consequências patrimoniais para a data da prática do ato impugnado, especificamente quando o "servidor público deixa de auferir seus vencimentos, parcial ou integralmente, por ato ilegal ou abusivo da autoridade impetrada" (MS 12.397/DF). 8. Segurança parcialmente concedida. Sustenta o recorrente, além de dissídio jurisprudencial, violação aos arts. 53 da Lei nº 9.784/1999 e 1º da Lei nº 12.016/2009, ao argumento de que a determinação de implementação de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada VPNI, pelo Tribunal de origem, desrespeitou o poder de autotutela administrativa. Isso porque (fl. 194): Conforme reconhecido pelo TJ/AC no próprio acórdão ora recorrido, o Estado do Acre, por determinado período de tempo e com fundamento em equivocada interpretação jurídica, pagou o adicional de sexta-parte aos servidores públicos estaduais 2 em descompasso com o que estabelece o artigo 37, inciso XIV, da CF/88, que trata da vedação do efeito cascata nos cálculos dos vencimentos dos servidores públicos. Constatado o equívoco na base de cálculo utilizada para o cálculo da gratificação de sexta-parte, a Administração Pública, com fundamento no poder-dever de autotutela administrativa, procedeu à necessária revisão do ato ilegal, após orientação da Procuradoria-Geral do Estado do Acre (Parecer PGENet nº 2017.02.001210), com a retificação da base de cálculo da sobredita vantagem funcional. Como consequência da recondução da base de cálculo da referida vantagem à regra constitucional de vedação ao efeito cascata, alguns servidores públicos tiveram um decréscimo no valor nominal de sua remuneração, haja vista que esta vinha sendo por erro de interpretação da Administração paga em valor a maior do que o efetivamente devido, precisamente por estar ocorrendo o irregular efeito cascata. Portanto, houve, de fato e por determinado período de tempo, pagamento indevido pela Administração fundado em erro de interpretação. Apesar do recebimento irregular de tais valores, o fato é que os servidores públicos beneficiados os receberam de boa-fé em razão de erro de interpretação da Administração, o que obsta a sua devolução ao erário público, conforme entendimento já pacificado no Superior Tribunal de Justiça. Nessa linha de ideias, afirma que (fls. 198/199): A partir das razões de decidir dos sobreditos julgados conclui-se que os efeitos da boa-fé do servidor que recebe valores indevidos em sua remuneração como consequência de erro de interpretação da Administração restringem-se à impossibilidade de devolução de tais valores ao erário, e não à constituição de um direito de continuar a receber os valores indevidos, ainda que sob o fundamento de preservar o valor nominal da remuneração outrora recebida. Ocorre que o acórdão ora impugnado, mesmo reconhecendo a inconstitucionalidade da situação que deu azo ao cálculo a maior na remuneração dos servidores públicos estaduais, decorrente do efeito cascata no adicional de sexta-parte, concedeu parcialmente a segurança para implementar Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada VPNI correspondente ao montante da diferença após a alteração da base de cálculo. Pela pertinência, transcrevo trechos do voto do Desembargador Relator: .. Nesse sentido, verifica-se que o Tribunal a quo reputou caracterizar situação justificada de confiança a expectativa gerada nos servidores públicos de aplicação de cálculo inconstitucional (efeito cascata) para composição de sua remuneração, impedindo a redução do valor nominal remuneratório. A sobredita lógica-jurídica, em verdade, acaba por prorrogar no tempo uma situação antijurídica e promover injusto desfalque no erário público. O entendimento construído no TJ/AC, com a devida vênia, esvazia o artigo 53 da Lei nº 9.784/99, segundo o qual "a administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de ilegalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados direitos adquiridos". Requer, assim, o provimento do apelo especial de modo a ser determinado o afastamento da "Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada VPNI relativamente à diferença remuneratória decorrente da correção, pela Administração, da base de cálculo da vantagem funcional de sexta-parte (retificação do efeito cascata) dos servidores públicos estaduais" (fl. 203). Contrarrazões às fls. 208/212. Recurso admitido na origem (fls. 362/364). Em 21/8/2023 proferi decisão unipessoal não conhecendo do recurso especial (fls. 374/378), ao qual foi interposto agravo interno (fls. 384/393), pendente de apreciação. É O RELATÓRIO. PASSO À FUNDAMENTAÇÃO. De início, ""a discussão sobre o artigo 1º da Lei 12.016/2009 é matéria da competência do Supremo Tribunal Federal, em sede de Recurso Extraordinário, uma vez que reproduz o artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal" (AgInt no AREsp 1.535.832/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 5/5/2020)" (AgInt no REsp n. 1.917.456/RS, relator Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 2/12/2021.). Acrescente-se de toda sorte, que "a análise de violação ao art. 1º, § 1º, da Lei n. 1.533/51 (atual art. 1º da Lei n. 12.016/2009), "a fim de aferir a existência de direito líquido e certo à concessão da segurança", demanda inevitável "incursão no conteúdo fático-probatório dos autos, o que implica reexame de provas, inviável, em Recurso Especial, ante o óbice da Súmula 7/STJ" (AgRg no REsp 1375763/PR, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/10/2014, DJe 31/10/2014)" (AgInt no REsp n. 1.320.179/RS, relator Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 21/6/2017.). Da mesma forma, destaque-se da fundamentação do aresto hostilizado os seguintes excertos : O impetrante busca a concessão da segurança para determinar que os impetrados abstenham-se de alterar a base de cálculo da gratificação de sexta parte, tal como vinha sendo realizado até dezembro de 2017, ou seja, sobre seus vencimentos integrais. .. Ocorre que o art. 37, inciso XIII, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 19/98, a par de continuar a vedar o chamado efeito cascata ou efeito repique, deixou de prever o "freio" constante na versão anterior do dispositivo, segundo o qual somente eram vedados os acréscimos que se davam pelo mesmo título ou idêntico fundamento: .. Nesse cenário, descortina-se a existência de choque entre o art. 36, § 4º, da Constituição Acreana, e a o art. 37, XIV, da Constituição Federal. A despeito disso, o legislador estadual não apenas editara a Emenda Constitucional n. 36/2004, nos termos já descritos, como mantivera inalterada a redação do art. 73 da Lei Complementar n. 39/93, e mais, pois até dezembro de 2017 interpretava ditos dispositivos em sua literalidade e assim calculava a gratificação de sexta parte sobre os vencimentos integrais, até ser forçado a revê-lo por força da Recomendação n. 02/2017 e do Parecer PGE NET n. 2017.02.001210. Não há dúvidas que aquela primeira constatação interdita a alegação de direito adquirido à percepção de gratificação de sexta parte calculada sobre proventos integrais, mesmo porque inexiste tal garantia em relação a regime jurídico, conforme pontificado em iterativa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, da qual se pinça o seguinte exemplo: .. E é em decorrência do exercício da autotutela pela Administração Pública que se dá a adoção das providências atinentes ao recálculo da gratificação sexta parte, sem se olvidar do exercício do contraditório, da ampla defesa e dos recursos a ela inerentes (art. 5º, LV, da Constituição Federal). Entretanto, o poder de revisão de seus próprios atos não pode ser exercido sem restrições pela Administração Pública, máxime quando interfere nas relações com terceiros. Refiro-me à necessidade de observância da segurança jurídica. .. Em que pese, portanto, não se negar ao Estado do Acre, representado aqui pelas autoridades impetradas, o recálculo da gratificação de sexta parte, o que já afasta a tese de decadência administrativa amparada no art. 54 da Lei n. 9.784/99, deve ser prestigiado o princípio da confiança, de modo a preservar ainda que parcialmente parcialmente a expectativa do impetrante. E é assim porque a par da ausência de direito adquirido a regime jurídico, ao servidor é deferida a irredutibilidade vencimental, mesmo que em bases nominais. Como se vê, a Corte estadual amparou-se em fundamentos constitucional e infraconstitucional, qualquer um deles apto a manter inalterado o acórdão recorrido; a própria parte alega, acerca do mérito recursal, que "o patamar remuneratório que se pretende tutelar mediante VPNI tem origem regular, legal e constitucional" (fl. 199, grifos nossos). Portanto, a ausência de interposição de recurso extraordinário atrai a Súmula 126/STJ ("É inadmissível recurso especial, quando o acórdão recorrido assenta em fundamentos constitucional e infraconstitucional, qualquer deles suficiente, por si só, para mantê-lo, e a parte vencida não manifesta recurso extraordinário."). Lado outro, não bastasse o fato de que os fundamentos acima expendidos serem suficientes para inviabilizar o conhecimento do apelo nobre em relação ao art. 53 da Lei 9.784/1999, também há que se considerar que, na forma da pacífica jurisprudência deste Superior Tribunal, a aplicação das regras contidas na Lei n. 9784/1999 aos Estados e Municípios dá-se de forma subsidiária, motivo pelo qual para todos os efeitos práticos esse diploma legal será considerado como lei local, no caso concreto, a atrair a incidência da Súmula 280/STF. Nesse sentido: .. Por fim, observe-se que os mesmos óbices imposto à admissão do recurso pela alínea a do permissivo constitucional impedem a análise recursal pela alínea c, restando prejudicada a avaliação do dissídio jurisprudencial. A propósito: .. ANTE O EXPOSTO, reconsidero a decisão de fls. 374/378. No entanto, nos termos da fundamentação supra, não conheço do recurso especial. Prejudicado o agravo interno de fls. 384/393. Sustenta a parte agravante, em síntese: (a) a inaplicabilidade da Súmula 126/STJ, porquanto houve a interposição de recurso extraordinário, o qual se encontra sobrestado na origem; (b) a controvérsia em tela envolve matéria de lei federal, em especial os arts. 1º da Lei n. 12.016/2009 e 53 da Lei n. 9.784/1999, situação que afasta a incidência da Súmula 280/STF. Sem impugnação (fl. 423). É O RELATÓRIO. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 182/STJ. ENTENDIMENTO DA CORTE ESPECIAL. 1. A Corte Especial, ao julgar os EREsp 1.424.404/SP (Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, DJe 17/11/2021), decidiu que, em relação ao agravo interno manejado contra decisão monocrática de relator, aplicar-se-á o óbice encartado na Súmula 182/STJ quando a parte agravante: a) deixar de empreender combate ao único ou a todos os capítulos autônomos da decisão agravada; b) deixar de refutar a todos os fundamentos empregados no capítulo autônomo por ela impugnado. 2. Caso concreto em que a parte agravante não se desincumbiu de infirmar os seguintes fundamentos contidos na decisão agravada: (a) a discussão a respeito de eventual ofensa ao art. 1º da Lei n. 12.016/2009, por reproduzir o art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, assume natureza constitucional; (b) outrossim, rever as premissas firmadas pela Corte estadual a respeito da (in)existência de direito líquido e certo esbarra no óbice da Súmula 7/STJ; (c) a Lei n. 9.784/1999, aplicada por analogia aos Estados e Municípios, assume natureza de lei local, o que atrai a incidência da Súmula 280/STF. 3. Agravo interno não conhecido.