STJ RMS 32325

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO DE DECISÃO EM QUE PROVIDO O RECURSO ORDINÁRIO DE ACÓRDÃO NO QUAL INDEFERIDA A SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO QUE DEFERIU APOSENTADORIA. DECADÊNCIA DO DIREITO À IMPETRAÇÃO. AGRAVO INTERNO PROVIDO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA NÃO PROVIDO. 1. Agravo Interno interposto de decisão que deu provimento a recurso ordinário de acórdão em que indeferida a segurança (sem exame de "mérito"). 2. Devem ser aplicados os precedentes desta Corte segundo os quais o prazo decadencial para impetrar mandado de segurança contra fixação de base de cálculo tida por ilegal quando do deferimento de aposentadoria inicia-se com a ciência desse ato, sem prejuízo de cobrança de parcelas pela via ordinária - desde que não indeferido o direito de fundo -, pretensão sujeita à prescrição (Súmula 85/STJ). Precedentes. 3. Agravo Interno provido para negar provimento ao Recurso Ordinário. RELATÓRIO MINISTRO AFRÂNIO VILELA : Em análise, Agravo Interno interposto pelo ESTADO DO CEARÁ (e-STJ, fls. 374-386). GRACE MARY AGUIAR DE OLIVEIRA E OUTROS impetraram Mandado de Segurança contra ato(s) atribuído(s) ao SECRETÁRIO DE ESTADO DA FAZENDA DO ESTADO DO CEARÁ e SECRETÁRIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO "que excluiu(iram) a Gratificação Pessoal (..) (também denominada Gratificação de Representação Incorporada - Código 171 ou Gratificação de Representação aguardando Aposentadoria - Código 132 ou, ainda, Vantagem Pessoal do PCC - Código 236) do cálculo da chamada Gratificação por Tempo de Serviço - Código 108, tomando por base somente o vencimento base dos ora postulantes". O Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará denegou "a ordem no Mandado de Segurança, extinguindo o processo sem resolução de mérito, nos termos do art. 267, IV, do Código de Processo Civil, ante a ausência dos pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular", em acórdão assim ementado: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA (CF, ART. 5º, LXIX). APOSENTADORIA DE SERVIDOR PÚBLICO. ATO ADMINISTRATIVO COMPLEXO, QUE DEPENDE DE REGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS PARA TORNAR-SE ATO JURÍDICO PERFEITO (CF, ART.71,III). AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ -CONSTITUÍDA. INEXISTÊNCIA, NOS AUTOS, DE DOCUMENTOS QUE DEMONSTREM A TEMPESTIVIDADE DO WRIT E A PRESENÇA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO A SER AMPARADO. EXTINÇÃO DO MANDAMUS SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE CONSTITUIÇÃO E DE DESENVOLVIMENTO VÁLIDO E REGULAR DO PROCESSO (CPC, ART. 267, VI). ORDEM DENEGADA. 1. A aposentadoria de servidor público é um ato administrativo complexo, somente se aperfeiçoando após apreciação e registro pelo Tribunal de Contas (CF, art. 71, inc. III). Precedentes do C. STF e do Eg. STJ. 2. Com isso, o prazo decadencial para a impetração demandado de segurança que vise impugnar ato relativo à aposentadoria de servidor público inicia-se com a conclusão do processo administrativo, a partir da data em que o ato de inatividade é registrado pelo Órgão Técnico. 3. Inexistindo nos autos documentos que demonstrem a tempestividade da impetração, porquanto sequer foram anexados aos autos do mandamus cópias dos processos de aposentadoria dos impetrantes, ressai evidente a ausência de prova pré-constituída, não se podendo averiguar acerca da presença do direito líquido e certo a ser amparado. 4. Olvidando-se os impetrantes de anexar aos autos os documentos necessários ao exame de seu suposto direito líquido e certo, deve o mandamus ser extinto, sem resolução de mérito, por ausência dos pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, nos moldes do art. 267, IV, do Código de Processo Civil. 5. Segurança denegada. (e-STJ, fls. 225-226) Os impetrantes opuseram Embargos de Declaração (e-STJ, fls. 240-244), desprovidos em acórdão (e-STJ, fls. 256-263) assim ementado: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM MANDADO DE SEGURANÇA. APOSENTADORIA DE SERVIDOR PÚBLICO. ATO ADMINISTRATIVO COMPLEXO, QUE DEPENDE DE REGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS PARA TORNAR-SE ATO JURÍDICO PERFEITO (CF, ART.71, III). AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. EXTINÇÃO DO WRIT, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. CPC, ART. 267, IV. OMISSÃO QUANTO A ALEGAÇÃO DE QUE LESÃO AO DIREITO DOS EMBARGANTES POSSUIRIA NATUREZA CONTINUADA. INOCORRÊNCIA. ARGUMENTO IRRELEVANTE DIANTE DOS FUNDAMENTOS CONSIDERADOS PELO ACÓRDÃO EMBARGADO. PRECEDENTES DO e. STJ. ACLARATÓRIOS REJEITADOS. 1. Os embargos de declaração têm como objetivo sanar eventual obscuridade, contradição ou omissão (CPC, art. 535), assim como inexatidões materiais ou erros de cálculo (CPC, art. 463, inc. I) na decisão recorrida, sendo cabíveis, outrossim, para o prequestionamento de matéria constitucional e legal para fins de interposição de Recursos Especial e Extraordinário. 2. O julgador, ao decidir a demanda, e desde que devidamente fundamentada a decisão, não é obrigado a se pronunciar acerca de todas as questões argüidas pelas partes, podendo desconsiderar determinados temas considerados irrelevantes para o deslinde da lide. Precedentes do Eg. Superior Tribunal de Justiça. 3. Mostra-se desnecessária a análise acerca da natureza jurídica da suposta lesão ao direito da parte, a ponto de forçar a análise de mérito do mandamus se o Acórdão embargado decidiu pela extinção do writ sem resolução de mérito, nos moldes do art. 267, IV, do CPC, em razão da ausência de prova pré-constituída. 4. Ainda assim, de acordo com o entendimento recente perfilhado pelo Eg. Superior Tribunal de Justiça, o prazo decadencial de cento e vinte dias para impetrar mandado de segurança com o fim impugnar o ato concessivo de aposentadoria é iniciado na data em que este é publicado, porquanto configura ato único de efeitos concretos e não relação jurídica de trato sucessivo, divergindo da tese defendida pelos Embargantes. 5. Embargos declaratórios conhecidos e improvidos. (e-STJ, fls. 255-256) O Recurso Ordinário (e-STJ, fls. 268-279) foi interposto a alegação de que: a) a tese de que o deferimento de aposentadoria é ato complexo foi superada na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no "acórdão exarado nos autos do Recurso Especial de nº. 1.047.524 -SC, da lavra do ilustre Ministro Jorge Mussi"; b) esta "Corte Superior de Justiça houve por bem de assentar que, independentemente da manifestação da Corte de Contas, a concessão da aposentadoria pela Administração Pública produz efeitos desde a sua expedição e publicação, circunstância que nos permite concluir que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias para impetrar mandado de segurança visando impugnar ato concessivo do benefício se inicia, a bem da verdade, a partir do momento em que o servidor se afasta de suas atividades e passa a perceber proventos"; c) "se a tempestividade do mandamus é aferida, portanto, a partir dos atos de afastamentos dos servidores e não de sua ratificação pelo Tribunal de Contas e se estes foram efetivamente anexados aos autos por ocasião da petição inicial (fls. 20, 27, 35, 44, 51, 58, 65, 72, 81 e 89), não haveria como o processo ter sido extinto sem julgamento de mérito, por ausência de documento indispensável à propositura da demanda"; d) "a tese de que o exame dos processos de aposentadoria dos impetrantes (fls. 217) é essencial para o destrame da lide, na medida em que tal documento foi utilizado como principal tese de defesa do direito líquido e certo dos postulantes, não tem, igualmente, como subsistir. Diferentemente do alegado, a questão posta nos autos reside apenas em saber se a metodologia de cálculo da Gratificação por Tempo de Serviço está ou não em consonância com a legislação estadual (Lei nº. 11.171/86), cuja análise prescinde, concessa vênia, de qualquer manifestação do Tribunal de Contas do Estado quanto à legalidade ou ilegalidade dos respectivos atos de aposentadoria dos impetrantes, a teor da própria exegese do disposto no art. 5º, inc. XXXV da Constituição Federal"; e) "o pedido, como está claro na inicial, decorre simplesmente do direito líquido e certo dos impetrantes de terem inserido na base cálculo da Gratificação por Tempo de Serviço todas as demais parcelas remuneratórias (a exemplo da gratificação de representação) pagas em decorrência do exercício de funções comissionadas, vez que estas se incorporam igualmente ao vencimento básico, a teor do disposto no art. 2º da Lei nº. 11.171/86"; f) não prospera, ainda, o fundamento de que se trata de ato coator concreto, que "se exaure de imediato, por ser aplicável uma única vez (..). No presente caso, a lesão ocorre toda vez que a Gratificação por Tempo de Serviço é paga aos servidores inativos sem a inclusão, na base de cálculo, das vantagens incorporadas em decorrência do exercício de cargo em comissão ou função gratificada, ou seja, toda vez que a Administração efetua o seu cálculo apenas sobre o salário base dos servidores, intitulado de "provento""; g) "a lesão evidenciada nos autos do mandado de segurança não se refere a supressão de determinada vantagem pecuniária dos proventos dos servidores, cediço de que em tal circunstância estar-se-ia diante da hipótese de ato que se esgota na produção de uma única relação jurídica, mas diz respeito à redução mensal do quantum pago a título da Gratificação por Tempo de Serviço em função da não inclusão das vantagens pagas em decorrência do exercício de cargo em comissão ou função gratificada na sua base de cálculo. Quando se está em pauta a redução de vantagem pecuniária, o Superior Tribunal de Justiça tem entendido que é aplicável a teoria do trato sucessivo, conforme trechos do voto exarado pelo Ministro Félix Fischer, nos autos do MS 12.251"; h) "no caso em apreço, a cada mês que é feito o pagamento da gratificação aludida em valor inferior ao efetivamente devido, um novo ato de redução se opera. Não há, dessa forma, como se alocar para a época em que foram publicados os atos de aposentadoria, nem muito menos para a data do registro dos respectivos atos perante o Tribunal de Contas do Estado, o termo inicial do prazo decadencial, pois a lesão a direito líquido e certo nesse caso se perpetua mês a mês nos proventos dos servidores". Foi requerido: Que essa Eg. Corte Superior de Justiça conheça o presente Recurso Ordinário, dando-lhe provimento para, reformando a sentença que extinguiu o feito sem julgamento de mérito, determinar o retorno dos autos ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, corte a quem compete apreciar o mérito do mandado de segurança. Com contrarrazões (e-STJ, fls. 290-292) pela manutenção do acórdão recorrido por seus próprios fundamentos, subiram os autos. O Ministério Público Federal, nesta instância, opinou (e-STJ, fls. 303-310) pelo provimento do Recurso Ordinário, alegando: a) "o termo inicial para impetração se deu na data da publicação das aposentadorias, na medida em que esses atos, "de per se", têm potencialidade lesiva aos direitos dos respectivos beneficiários, sendo, portanto, passíveis de correição pela via mandamental"; b) "a impetração busca o cumprimento de obrigações de trato sucessivo, envolvendo proventos de aposentadoria, pelo que não há se falar em decadência mandamental, tendo em vista que o prazo para impetração se renova periodicamente". O Recurso Ordinário teve o provimento negado por decisão (e-STJ, fls. 321-325) do eminente Ministro Og Fernandes, então responsável pelo acervo, aos seguintes fundamentos: O entendimento externado pela Corte de origem está em conformidade com a orientação do Superior Tribunal de Justiça de que, em se tratando "de mandado de segurança com vista a impugnar o ato concessivo de aposentadoria, o termo inicial do prazo de 120 (cento e vinte) dias para a impetração é a data do próprio ato concessório da aposentadoria ao servidor, uma vez que se trata de um ato único de efeitos concretos" (AgRg no RMS 26.625/CE, Rel. Min. Felix Fischer, Quinta Turma, julgado em 18/11/2008, DJe 2/2/2009.) Na hipótese dos autos, o ato da administração, que concedeu a aposentadoria aos ora recorrentes, indicou expressamente as verbas contempladas nos proventos dos servidores, momento em que surgiu a pretensão de se introduzir novas vantagens, sendo de rigor o reconhecimento da decadência, uma vez tratar-se de ato comisso de efeitos concretos. Os insurgentes impetraram a ação mandamental após os 120 dias da concessão das referidas aposentadorias. Os recorrentes interpuseram Agravo Interno (e-STJ, fls. 330-342) no qual alegaram: a) a decisão agravada "não observou que o ato de aposentadoria dos impetrantes não implicou na SUPRESSÃO de qualquer vantagem, de forma a atrair os efeitos da decadência mandamental a partir da data de sua publicação, uma vez que a Gratificação por Tempo de Serviço (..) vem sendo regularmente paga desde a data da concessão dos benefícios. Na realidade, a lesão está no pagamento da vantagem em valor inferior ao devido, sem incluir em sua base de cálculo todas as verbas vencimentais percebidas pelos servidores, o que se dá em violação ao art. 2º da Lei n. 11.717/86"; b) "com efeito, existe um discrímen claro entre as mencionadas situações: a primeira consiste na expedição de ato administrativo que SUPRIME determinada vantagem, a partir do qual se deve contar os efeitos do prazo decadencial, e a segunda consiste na expedição de ato administrativo que DEFERE determinada vantagem, porém a Administração Pública passa a promover o seu pagamento mensal de forma errônea, hipótese na qual os efeitos do ato administrativo protraem-se no tempo, renovando-se a lesão a cada não pagamento pelo valor correto. Os precedentes jurisprudenciais invocados pela D. Relatoria referem-se todos à primeira hipótese, na qual o ato administrativo implica na supressão de determinada vantagem em desfavor dos servidores. Todavia, a hipótese dos autos é justamente a segunda, uma vez que a Gratificação por Tempo de Serviço foi regularmente deferida em favor dos servidores impetrantes, porém vem sendo paga em valor inferior, sem considerar todas as verbas vencimentais em sua base de cálculo. Nesta última hipótese, que é o caso dos autos, a lesão ocorre a toda vez que a Gratificação por Tempo de Serviço é paga aos servidores inativos sem a inclusão, na sua base de cálculo, das vantagens incorporadas em decorrência do exercício de cargo em comissão ou função gratificada, ou seja, toda vez que a Administração efetua o seu cômputo sobre o salário vase dos servidores, intitulado "provento""; c) e "quando se está em pauta a REDUÇÃO de vantagem pecuniária, este C. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA tem posicionamento consolidado no sentido deque é aplicável a teoria do trato sucessivo". Com contrarrazões do Estado do Ceará (e-STJ, fls. 351-354), os autos foram conclusos ao relator, que reconsiderou a decisão, nos seguintes termos (e-STJ, fls. 357-360): Assiste razão aos agravantes. Conforme o teor do parecer do Ministério Público Estadual, buscam os recorrentes, ora agravantes, o direito " .. à forma de cálculo dos estipêndios dos servidores aposentados que já teriam incorporado a título de vantagem pessoal a representação do cargo em comissão ocupado pelo interstício estipulado na Lei 11.171/86, de forma que a mesma fosse acrescentada ao vencimento-base para fins de composição da base de cálculo da gratificação por tempo de serviço também denominada progressão horizontal .. (e-STJ, fl. 210). (..) A orientação do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que, "quando houver redução, e não supressão do valor de vantagem, fica configurada a prestação de trato sucessivo, que se renova mês a mês, pois não equivale à negação do próprio fundo de direito, não havendo que se falar, portanto, em decadência do mandado de segurança" (AgRg no Ag 1.337.066/BA, relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe de 10/11/2010). (..) No mais, conforme parecer do MPF, reconheço a desnecessidade "da juntada da manifestação do Tribunal de Contas, bastando, para análise dos pleitos deduzidos na exordial, a publicação do ato concessivo pela administração Pública, juntamente com os demais documentos que a ela se encontram acostados" (e-STJ, fl. 309). Ante o exposto, conheço do agravo interno para reconsiderar a decisão agravada e, consequentemente, dar provimento ao recurso ordinário em mandado de segurança para anular o acórdão recorrido e, nessa medida, determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem a fim de que prossiga no julgamento da presente ação mandamental, conforme entender de direito. Desta feita, o Estado do Ceará interpôs agravo interno (e-STJ, fls. 376-387), alegando: a) as razões de decidir do acórdão recorrido estão em que a juntada do processo administrativo de aposentadoria no Tribunal de Contas é imprescindível à prova do alegado direito líquido e certo, tendo em vista que o documento não foi juntado e, no mandamus, não se admite dilação probatória, inviável a impetração; b) não se trata de obrigação de trato sucessivo "quando" na "concessão da aposentadoria dos agravados", a "Administração (..) indicou, expressamente, as verbas contempladas e seus respectivos valores que resultariam nos proventos de aposentadoria (..) a impetração pretende a modificação de ato de aposentadoria para fazer incluir vantagem suprimida quando da inativação (isto é, fazer incluir vantagens pessoais na base de cálculo da progressão horizontal - gratificação por tempo de serviço)"; e c) a hipótese amolda-se à jurisprudência segundo a qual "o prazo decadencial de 120 (cento e vinte dias) para a impetração de mandado de segurança "tem como termo inicial a data da publicação do ato de aposentadoria quando o servidor inativo pretende alteração da forma de composição dos proventos" (RMS n. 19.044/GO, relator Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, DJ de 3/10/2005)". Os recorrentes ofereceram contrarrazões (e-STJ, fls. 390-400) insistindo que se trata de redução de vantagem pecuniária, incidindo, assim, a "teoria do trato sucessivo, conforme bem observou a Decisão agravada". É o relatório. EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO DE DECISÃO EM QUE PROVIDO O RECURSO ORDINÁRIO DE ACÓRDÃO NO QUAL INDEFERIDA A SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO QUE DEFERIU APOSENTADORIA. DECADÊNCIA DO DIREITO À IMPETRAÇÃO. AGRAVO INTERNO PROVIDO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA NÃO PROVIDO. 1. Agravo Interno interposto de decisão que deu provimento a recurso ordinário de acórdão em que indeferida a segurança (sem exame de "mérito"). 2. Devem ser aplicados os precedentes desta Corte segundo os quais o prazo decadencial para impetrar mandado de segurança contra fixação de base de cálculo tida por ilegal quando do deferimento de aposentadoria inicia-se com a ciência desse ato, sem prejuízo de cobrança de parcelas pela via ordinária - desde que não indeferido o direito de fundo -, pretensão sujeita à prescrição (Súmula 85/STJ). Precedentes. 3. Agravo Interno provido para negar provimento ao Recurso Ordinário.