STJ AREsp 2416313

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ALEGADA ILEGALIDADE NO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. REGULARIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL QUE AUTORIZOU A CONTRATAÇÃO DE JUIZES LEIGOS. VERBA QUE NÃO É COMPUTADA NOS GASTOS COM DESPESA DE PESSOAL. NATUREZA INDENIZATÓRIA. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 18, 19, 20 E 22, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. NECESSÁRIA INTERPRETAÇÃO DO DIREITO LOCAL E DE RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. No caso, o Tribunal de origem rejeitou a pretensão autoral, reconhecendo a legalidade do acórdão da Corte de Contas Estadual, que decidiu pela regularidade de ato administrativo do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo que autorizou a contratação de juízes leigos, diante da natureza indenizatória da verba, que não seria computada nos gastos com despesa de pessoal para os fins da Lei de Responsabilidade Fiscal. Segundo o Tribunal local, de acordo com a Resolução n. 174/2013 do Conselho Nacional de Justiça, os juízes leigos dos Estados e do Distrito Federal poderão ser indenizados ou remunerados, cabendo a cada ente federativo escolher a forma de pagamento de tais auxiliares da Justiça, tendo o Estado do Espírito Santo, segundo a Lei Complementar Estadual n. 234/2002, expressamente optado pelo pagamento dos juízes leigos sob a forma de indenização, o que foi regulamentado pela Resolução n. 28/2015, da Presidência do TJES. 2. Nesse contexto, ainda que a parte agravante alegue violação de norma infraconstitucional (arts. 18, caput e § 1º, 19, II, 20, II, b, e 22, caput e parágrafo único, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a Corte a quo decidiu a questão com base na legislação local (Lei Complementar Estadual n. 234/2002) e em resoluções do Conselho Nacional de Justiça (Resolução n. 174/2013) e do próprio Tribunal de origem (Resolução n. 28/2015 da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo), a revisão pretendida, em sede de recurso especial, demanda, necessariamente, a interpretação dos referidos regramentos, o que é vedado na via estreita do recurso especial, por força da Súmula n. 280 do STF e do entendimento desta Corte, de que o Recurso Especial não constitui, como regra, via adequada para análise de ofensa a resoluções, portarias ou instruções normativas quando analisadas isoladamente, por não estarem tais atos normativos compreendidos na expressão "lei federal", constante da alínea a do inciso III do artigo 105 da Constituição Federal (REsp n. 1.812.114/RJ, rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 19/12/2019). 3. Agravo interno desprovido. RELATÓRIO Trata-se de agravo interno interposto pelo SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO NO ESTADO NO ESPIRITO SANTO contra decisão por mim proferida, por meio da qual conheci do agravo para não conhecer do recurso especial manejado pela parte agravante, nos termos da seguinte ementa (fls. 836-851): AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. ALEGADA ILEGALIDADE DO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL QUE RECONHECE A REGULARIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL QUE AUTORIZOU A CONTRATAÇÃO DE JUIZES LEIGOS, DIANTE DA NATUREZA INDENIZATÓRIA DA VERBA, DE FORMA QUE NÃO É COMPUTADA NOS GASTOS COM DESPESA DE PESSOAL PARA OS FINS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 18, 19, 20 E 22, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. NECESSÁRIA INTERPRETAÇÃO DO DIREITO LOCAL E DE RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 280 DO STF. AGRAVO CONHECIDO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL. Pondera a parte agravante que (fls. 857-878; sem grifos no original): 32. Não obstante, no que tange ao mérito do presente recurso, deve se reconhecer a necessidade da decisão agravada, visto que para análise e julgamento do recurso especial, independe da análise de normas locais e infralegais, pois há clara violação direta aos Artigos 18, caput e §1º, 19, 20 e 22, todos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº. 101/2000). 33. A decisão agravada deve ser reformada em virtude da completa inaplicabilidade da Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal (STF), que estabelece que "por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário". No presente caso, a Súmula 280 não é aplicável, uma vez que o Recurso Especial interposto não se baseou em qualquer alegação de violação a normas estaduais ou locais. Ao contrário, a fundamentação do Recurso Especial focou-se exclusivamente na interpretação e aplicação de normas federais. 34. O Recurso Especial interposto deixa claro que o Acórdão recorrido contrariou disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000). Especificamente, o acórdão interpretou de forma equivocada a exclusão dos pagamentos feitos a "Juízes Leigos" do controle fiscal dos "gastos com pessoal" do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo (TJES). Tal interpretação viola diretamente a normativa federal que disciplina os limites e o controle dos gastos públicos com pessoal, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. 35. Os argumentos apresentados na petição do Recurso Especial demonstram de maneira inequívoca a existência de violação direta aos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Em síntese, o Recurso Especial sustenta que: a. A natureza jurídica de Juízes Leigos é de como "agentes públicos", da espécie de "particulares em colaboração com a Administração", desempenhando a função pública de auxiliares da Justiça, nos termos do artigos 98, I, da Constituição Federal, complementado pelos artigos 7º e 60, da Lei Federal nº 9.099/1995 e artigo 15 da Lei Federal 12.153/2009, e conforme entendimento do Augusto SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA; b. O Artigo 169, caput e §1º, da CRFB/1988, prescreve que a "criação e funções" e a "admissão de pessoal, a qualquer título" pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta somente poderão ser feitas se "houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes", ficando impossibilitado na hipótese em que se "exceder os limites estabelecidos em lei complementar"; c. O próprio Art. 96, II, "b", faz expressa referência ao Art. 169, da CRFB/1988, não deixando qualquer margem de dúvida que a "a remuneração dos serviços auxiliares dos Tribunais" (como é o caso de "Juízes Leigos") deve respeitar os limites de "despesa com pessoal" estabelecido em lei complementar. d. Demonstrou a aplicabilidade da ratio decidendi do julgamento da ADIn nº 1.051/SC ao presente caso, julgado no qual o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL definiu que o valor recebido pelos "Juízes da Paz" possui a natureza de "remuneração" e que, além disso, tal valor foi considerado pelo Supremo como um "aumento de despesa com pessoal" e, por conseguinte, reconheceu a violação ao art. 63, inciso II, e Art. 169, ambos da CF/88 no caso em julgamento. Guardadas as devidas proporções, a ratio decidendi do ref. entendimento pode ser aplicado, por analogia, ao presente caso, confirmando a tese sustentada pelo Agravante, no sentido de: (i) que os Juízes Leigos devem receber "remuneração" pelo desempenho de sua função pública; e que (ii) os pagamentos realizados aos Juízes Leigos devem respeitar as prescrições contidas no Art. 169, da CRFB/1988, sendo consideradas aumentos de "despesa com pessoal"; e. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem entendimento vinculante (Art. 927, I, do CPC) firmado no julgamento do ADI 2238 MC/DF, reconhecendo que o Art. 18, §1º, da Lei Complementar nº 101/2000, em complementação ao Artigo 169, da CRFB/1988, deve ser interpretado em um sentido amplo para "gastos com pessoal", para evitar que evitar que a terceirização da mão-de-obra venha a ser utilizada com o fim de ladear o limite de gastos com pessoal. Assim, com ainda mais razão deve ser incluído os gastos com "auxiliares da Justiça" no conceito de "gastos com pessoal" dos Tribunais, vistos que tais particulares são agentes públicos, exercentes de importante função pública; f. Que o "Manual de Demonstrativo Fiscais da STN", aplicável à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios, prescreve que "o conceito de despesas com pessoal não depende da natureza do vínculo empregatício. Assim as despesas com servidores, independentemente do regime de trabalho a que estejam submetidos, integram a despesa total com pessoal e compõem o cálculo do limite com gasto pessoal". Portanto, o ref. conceito se aplica aos pagamentos aos Juízes Leigos, ainda que esses não tenham ligação estatutária ou celetista com o Tribunal; g. Que o próprio corpo técnico do TCE/ES reconheceu que a contratação dos 27 Juízes Leigos afrontaria os limites estabelecidos pela LRF, conforme "Manifestação Técnica 1068/2016" da "Secretaria de Controle Externo de Macroavaliação Governamental (SE-CEX-Governo)" e da "Instrução Conclusiva ITC 770/2017", do Núcleo de Estudos e Análises Conclusivas" do TCES; h. Que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já firmou entendimento vinculante quando do julgamento do ADI 6129 MC no sentido de que os Estados, não obstante a competência concorrente para legislar sobre direito financeiro (Art. 24, I, da CRFB/1988) estão vinculados à Constituição Federal e à Lei de Responsabilidade Fiscal (Art. 24, inciso I e §1º, c/c Art. 163, I, e 169, caput, da CRFB/1988) para exercer seu poderes-deveres de autonomia e auto-organização; i. O Art. 18, caput e §1º, da Lei Complementar nº 101/2000, que define o conceito de "despesa total com pessoal" para os fins da LFR, deixa indubitável que os pagamentos realizados aos Juízes Leigos devem ser considerados como "gastos com pessoal", devendo, portanto, serem incluídos no controle fiscal dos limites estabelecidos pela CRFB/1988 e pela Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF); j. O Art. 18, da LC nº 101/2000, definiu um conceito amplo de "gastos com pessoal", conglobando não apenas os pagamentos realizados a "servidores" e "celetistas", mas também as despesas com exercentes de funções, terceirização de mão-de-obra e pagamento de prestação de serviços, em sentido amplo. k. Comentando a respeito do citado artigo 18, da LRF, TATHIANE PISCITELLI leciona com grande maestria que "a definição é mais ampla possível", englobando "todas as modalidades de gastos do Poder Público relacionadas ao pagamento de prestação de serviços no sentido amplo que tal atividade pode ser compreendida"; l. caso haja extrapolamento dos limites fiscais ou se atinge o "limite prudencial" de gastos com pessoal (Art. 22, §1 único, da LRF), os Estados e ao Poder Judiciário são vedados de criar de novas funções públicas ou realizar a "admissão de pessoal a qualquer título" (como é o caso da função de auxiliar de justiça - agente público - Juiz Leigo), devendo, inclusive, ser realizada a "extinção de funções públicas", com o objetivo de se adequar aos limites estabelecidos pela LRF e pelo Art. 169, da CRFB/1988. m. A convocação dos 27 Juízes Leigos implicou violação aos limites fiscais estabelecidos pela LRF e, portanto, tal ato deve ser declarado nulo de pleno direito, conforme prescreve o artigo 21, da Lei Complementar nº 101/2000 (com redação anterior à Lei Complementar nº 173/2020). O Poder Judiciário Capixaba estava vedado a realizar qualquer ato de "criação de função" ou "admissão de pessoal à qualquer título", nos termos do Art. 22, § único, da LRF. E se os Juízes Leigos já estivessem sido convocados para exercer a função, o Poder Judiciário deveria ter declarada a extinção das funções, com o intuito de alcançar novamente o cumprimento dos limites definidos no artigo 20, da LRF, conforme prescreve o artigo 23, da LRF; n. Que o Poder Judiciário possui competência para realizar controle de legalidade sobre os atos administrativos (como é o caso do "Acórdão TC - 624/2017" do E. TCES") nos termos da jurisprudência dos Augustos Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça. Citou-se: AgInt no RMS 57.306/PE, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/02/2022, DJe 23/02/2022; ARE 718343 AgR Órgão julgador: Primeira Turma Relator(a): Min. ROSA WEBER Julgamento: 06/08/2013 Publicação: 21/08/2013; e ARE 1310108 AgR Órgão julgador: Segunda Turma Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI Julgamento: 12/05/2021 Publicação: 14/05/2021; o. E, por fim, deixar ou claro que "No presente caso, não se pretende adentrar no mérito da contratação dos Juízes Leigos. O que se requer do Poder Judiciário é a realização de um "controle de legalidade", com a finalidade de perquirir se o ato administrativo em questão foi realizado dentro dos ditames legais, especificamente se respeitou os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000). Portanto, perfeitamente possível ao Poder Judiciário a realização de controle de legalidade sobre o ato administrativo em questão, a fim de analisar o respeito aos limites fiscais estabelecido pela LRF". p. As "indenizações" estão sempre associadas à idade de reparação, recomposição e responsabilidade por danos causados. Dessa forma, fica claro que é incorreta a interpretação adotada pelo Acórdão recorrido, no sentido de que "o Estado do Espírito Santo optou por realizar o pagamento dos Juízes Leigos por meio de indenizações". No presente caso, trata-se de "Juízes Leigos" que estão sendo pagos pelos serviços prestados como "auxiliar de justiça". Não há qualquer "reparação de gastos" em tal situação. Somente há que se falar em "indenizações" de forma excepcional, nas hipóteses em que os "Juízes Leigos" tiver que despender recursos próprios para realizar a prestação dos serviços públicos. q. Ora, se o conceito de indenização está ligado à ideia de "ressarcir danos", "reparar gastos feitos na prestação da atividade pública", não há qualquer razoabilidade em sustentar que os Juízes Leigos, são pagos por meio de "indenizações" pelos serviços prestados ao estado, na qualidade de agentes públicos prestadores de serviços de "auxiliar da Justiça". 36. Está claro que o Recurso Especial apresenta fundamentos sólidos e específicos que demonstram a violação de normas federais, em particular da Lei de Responsabilidade Fiscal. Argumentos estes que não foram, nem minimamente, enfrentados pela decisão agravada. 37. Demonstrou-se no Recurso Especial que tal entendimento viola frontalmente o Artigo 18, caput e §1º e Artigos 19, 20 e 22, caput e §1º todos da LC 101/2000, in verbis: .. 38. É importante frisar que não se pretende levar para discussão no Augusto STJ a questão referente à extrapolação (ou não) dos limites com gastos fiscais. Essa questão não foi sequer debatida no Tribunal de Origem, pois o Acórdão recorrido decidiu uma questão prévia e anterior, no sentido de que: "O pagamento dos juízes leigos não se inclui em despesa de pessoal e, por isso, não fere a Lei de Responsabilidade Fiscal. Aliado a isto, tais colaboradores da justiça não possuem vínculo empregatício ou estatutário com o Poder Público, sendo sua função apenas temporária e sem enquadramento nas categorias de servidor ocupante de cargo efetivo ou comissionado, o que reforça o entendimento de que os dispêndios com seu pagamento não são considerados de pessoa" (trecho da ementa - grifos nossos) 39. Portanto, a questão em questão é se o pagamento dos Juízes Leigos deve, ou não, serem incluídos em "despesa com pessoal" para fins de controle fiscal nos termos dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), especificamente aos citados Artigo 18, caput e §1º e Artigos 19, 20 e 22, todos da LC 101/2000. 40. Dessa forma, a decisão agravada deve ser reformada, afastando-se a aplicação inadequada da Súmula 280/STF e reconhecendo a pertinência das alegações apresentadas no Recurso Especial. 41. Diante de tal questão, o Agravante demonstrou no Recurso Especial que o Acórdão recorrido deveria ser reformado, visto que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), expressamente prescreve que no conceito de "gastos com pessoal" está incluído o "somatório dos gastos do ente da Federação com (..) funções (..),com quaisquer espécies remuneratórias (..) vantagens pessoais de qualquer natureza", inclusive de "terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos" (Art. 18, caput e §1º, da LRF), proibindo, ainda, a "concessão remuneração a qualquer título" quando constatado que "despesa total com pessoal exceder a 95%" dos limites fiscais estabelecidos na LRF (v. Art. 22, caput e §1º da LRF). 42. Portanto, o Acórdão recorrido viola frontalmente os artigos 18, caput e §1º, 19, 20 e 22 da LC 101/2000 ao decidir, de forma equivocada, que os pagamentos aos Juízes Leigos não devem ser considerados como "gastos com pessoal" do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo (TJES). O acórdão fundamenta que "tais colaboradores da justiça não possuem vínculo empregatício ou estatutário com o Poder Público, sendo sua função apenas temporária e sem enquadramento nas categorias de servidor ocupante de cargo efetivo ou comissionado, o que reforça o entendimento de que os dispêndios com seu pagamento não são considerados gastos de pessoal". 43. É importante relembrar que o Agravante também interpôs um Recurso Extraordinário, que também foi inadmitido com fundamento na mesma súmula. Tal situação sugere que o Acórdão do Egrégio TJES seria irrecorrível, uma vez que, supostamente, contra ele não seria admissível nem Recurso Extraordinário nem Recurso Especial. Tal entendimento é inaceitável no âmbito do direito pátrio. 44. Portanto, o Recurso Especial interposto pelo Agravante é perfeitamente admissível, tendo em vista a inaplicabilidade da Súmula 280/STF ao presente caso, considerando: (i) que o recurso interposto não buscou, em nenhum momento, ver declarada a violação de leis estaduais; e (ii) que a análise da violação ao Artigo 18, caput e §1º (em especial), bem como aos artigos 19, 20 e 22 da LC 101/2000, ocorreu de forma direta, sendo dispensável a análise de normas locais. 45. Dessa forma, a decisão agravada deve ser reformada para reconhecer a violação à Lei de Responsabilidade Fiscal e corrigir o entendimento equivocado do Acórdão recorrido quanto à inclusão dos pagamentos feitos aos Juízes Leigos como "gastos com pessoal" do TJES. Foi apresentada resposta ao agravo interno (fl. 887-8961). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ALEGADA ILEGALIDADE NO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. REGULARIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL QUE AUTORIZOU A CONTRATAÇÃO DE JUIZES LEIGOS. VERBA QUE NÃO É COMPUTADA NOS GASTOS COM DESPESA DE PESSOAL. NATUREZA INDENIZATÓRIA. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 18, 19, 20 E 22, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. NECESSÁRIA INTERPRETAÇÃO DO DIREITO LOCAL E DE RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. No caso, o Tribunal de origem rejeitou a pretensão autoral, reconhecendo a legalidade do acórdão da Corte de Contas Estadual, que decidiu pela regularidade de ato administrativo do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo que autorizou a contratação de juízes leigos, diante da natureza indenizatória da verba, que não seria computada nos gastos com despesa de pessoal para os fins da Lei de Responsabilidade Fiscal. Segundo o Tribunal local, de acordo com a Resolução n. 174/2013 do Conselho Nacional de Justiça, os juízes leigos dos Estados e do Distrito Federal poderão ser indenizados ou remunerados, cabendo a cada ente federativo escolher a forma de pagamento de tais auxiliares da Justiça, tendo o Estado do Espírito Santo, segundo a Lei Complementar Estadual n. 234/2002, expressamente optado pelo pagamento dos juízes leigos sob a forma de indenização, o que foi regulamentado pela Resolução n. 28/2015, da Presidência do TJES. 2. Nesse contexto, ainda que a parte agravante alegue violação de norma infraconstitucional (arts. 18, caput e § 1º, 19, II, 20, II, b, e 22, caput e parágrafo único, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a Corte a quo decidiu a questão com base na legislação local (Lei Complementar Estadual n. 234/2002) e em resoluções do Conselho Nacional de Justiça (Resolução n. 174/2013) e do próprio Tribunal de origem (Resolução n. 28/2015 da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo), a revisão pretendida, em sede de recurso especial, demanda, necessariamente, a interpretação dos referidos regramentos, o que é vedado na via estreita do recurso especial, por força da Súmula n. 280 do STF e do entendimento desta Corte, de que o Recurso Especial não constitui, como regra, via adequada para análise de ofensa a resoluções, portarias ou instruções normativas quando analisadas isoladamente, por não estarem tais atos normativos compreendidos na expressão "lei federal", constante da alínea a do inciso III do artigo 105 da Constituição Federal (REsp n. 1.812.114/RJ, rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 19/12/2019). 3. Agravo interno desprovido.