STF ADPF 973

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. PEDIDO DE DECLARAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE UM ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL FUNDADO NO RACISMO ESTRUTURAL, DIANTE DAS MASSIVAS VIOLAÇÕES DE DIREITOS DA POPULAÇÃO NEGRA NO BRASIL. A ESTRUTURA MOLDADA HISTORICAMENTE NO INÍCIO DA REPÚBLICA, INSENSÍVEL ÀS CONSEQUÊNCIAS JÁ ENTÃO ACUMULADAS DE 300 ANOS DE ESCRAVIDÃO, REPRESENTOU O INÍCIO DE UM RACISMO HISTÓRICO CUJAS MARCAS PERSISTEM NA SOCIEDADE ATUAL. IMPERIOSA A REFLEXÃO SOBRE SE OS DIREITOS SOCIAIS ELENCADOS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 EFETIVAMENTE ALCANÇARAM O SEU OBJETIVO DE PROMOVER A NECESSÁRIA ASCENSÃO SOCIAL DAS CLASSES DESFAVORECIDAS, ELIMINANDO ASSIM OS MALES GERADOS PELAS INJUSTIÇAS IMPOSTAS À POPULAÇÃO NEGRA SÉCULOS ATRÁS. DADOS VEICULADOS PELOS AMICI CURIAE QUE EVIDENCIAM A INEFICIÊNCIA DO ESTADO BRASILEIRO NA GARANTIA DE DIREITOS DA POPULAÇÃO NEGRA, NOTADAMENTE OS DIREITOS À VIDA, SAÚDE, ALIMENTAÇÃO DIGNA E SEGURANÇA. CONFIGURAÇÃO DE LITÍGIO ESTRUTURAL, CUJA APRECIAÇÃO EXIGE INDISPENSÁVEL DIÁLOGO INTERINSTITUCIONAL, A SER FOMENTADO PELA CORTE SUPREMA. MANIFESTAÇÕES DAS ENTIDADES QUE PARTICIPARAM DO FEITO QUE DESCREVEM EXTENSO ROL DE VIOLAÇÕES SISTEMÁTICAS A DIREITOS FUNDAMENTAIS DA POPULAÇÃO NEGRA. RECONHECIMENTO DA INSUFICIÊNCIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS VIGENTES, COM O CONSEQUENTE RECONHECIMENTO DA EXISTÊNCIA DE RACISMO ESTRUTURAL NO BRASIL. PROVIDÊNCIA CONCRETA DETERMINADA: REVISÃO, A CARGO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL, DO PLANO NACIONAL DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL (PLANAPIR). ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL QUE SE JULGA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA RECONHECER A EXISTÊNCIA DE RACISMO ESTRUTURAL NO BRASIL E GRAVES VIOLAÇÕES A PRECEITOS FUNDAMENTAIS, COM A DETERMINAÇÃO DE MEDIDAS A CARGO DO GOVERNO FEDERAL. Introdução 1. A abolição da escravidão em 1888 representou uma liberdade formal não acompanhada de políticas de integração social, deixando a população negra em situação de total vulnerabilidade econômica, haja vista que a sua proclamação não foi acompanhada de políticas públicas destinadas à integração social das pessoas libertas. Desde então, se instaurou uma dinâmica de desigualdade persistente, mantida ou até mesmo intensificada por atos e omissões dos poderes públicos nas décadas seguintes à abolição da escravidão. 2. A estrutura moldada historicamente no início da República, insensível às consequências já então acumuladas de 300 anos de escravidão, representou um racismo histórico cujas marcas persistem na sociedade atual. As gerações pós-abolição ficaram, então, presas em um ciclo de pobreza derivado da persistente incapacidade estatal de promover condições propícias à ascensão social dos menos favorecidos. 3. Imperiosa a reflexão sobre se o catálogo de direitos sociais elencados pela Constituição de 1988 efetivamente alcançou o seu objetivo de promover a necessária ascensão social das classes desfavorecidas, eliminando assim os males gerados pelas injustiças impostas à população negra séculos atrás. Premissa teórica: processo estrutural 4. A luta pela efetividade da Constituição é obrigação de todos os poderes constituídos e não apenas do Supremo Tribunal Federal. Tratando a hipótese dos autos de um litígio histórico, importa ressaltar que a resolução de processos desta natureza não se limita a determinar alterações isoladas nas políticas públicas, devendo, antes, promover um ambiente duradouro de negociação política, com vistas a alcançar efetivas mudanças nas políticas públicas a partir de mudanças nas estruturas institucionais que as precedem (DIVER, Colin. The judge as political powerbroker: superintending structural change in public institutions.Virginia Law Review, Vol. 65, N. 1, p. 43-106, 1979). 5. Nesse contexto, é de se recordar que a própria ideia de litígio estrutural deita suas raízes em decisões judiciais emanadas da Suprema Corte norte-americana envolvendo casos marcados pela discriminação racial naquele país. 6. Deveras, a célebre decisão da Suprema Corte em Brown v. Board of Education (347 U.S. 183, 1954), ao superar a teoria do separated but equal, determinando medidas para o fim da segregação racial entre crianças nas escolas norte-americanas, constitui talvez o mais representativo evento político, social e legal dos Estados Unidos no século XX (MARSHALL, William. Progressive Constitutionalism, Originalism, and the Significance of Landmark Decisions in Evaluating Constitutional Theory. Ohio State Law Journal, vol. 72, p. 1.261, 2011). 7. A decisão tomada em Brown v. Board of Education é considerada um marco na definição teórica dos litígios estruturais porque proferida em um contexto de notório bloqueio institucional e porque “transformar o sistema público dual de ensino segregado em um sistema unitário e inclusivo exigia reforma complexa que demandava remédios estruturais diferenciados das típicas soluções conhecidas pelo dispute resolution” (FRANCISCO, José Carlos; ANDRÉA, Gianfranco Faggin Mastro. Brown vs. Board of Education of Topeka e sua influência no processo estrutural brasileiro: utilização restrita e estratégica. Revista do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, São Paulo, v. 34, n. 158, jul./dez. 2023, p. 186). 8. Esse contexto histórico indica que a origem da noção de processo desta natureza está intimamente ligada à luta contra a discriminação racial que se travou no seio da sociedade norte-americana na primeira metade do século passado e que ainda não se findou. O escorço histórico, ademais, se mostra útil à compreensão do papel que Supremas Cortes devem desempenhar em litígios estruturais, auxiliando na função da jurisdição constitucional de aperfeiçoamento das políticas públicas de enfrentamento ao racismo no Brasil. Premissa teórica: omissões concretas do poder público na efetivação de preceitos fundamentais à luz da jurisprudência do STF e o racismo estrutural 9. Esta Suprema Corte, nos últimos anos, tem sido instada a examinar a noção de estado de coisas inconstitucional e, a partir da apreciação de falhas em relevantes políticas públicas brasileiras, tem desenvolvido a sua jurisprudência sobre o tema, forjando critérios para o reconhecimento dessa figura em sede de arguições de descumprimento de preceito fundamental. 10. A caracterização da omissão das autoridades estatais tem sido chancelada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, nas ocasiões em que houve por bem proclamar o estado de coisas inconstitucional, notadamente ao aplicar referido rótulo às violações verificadas no sistema prisional (ADPF 347, DJe 19/12/2023) e na garantia dos direitos da população em situação de rua (ADPF 976, MC-Ref, DJe 21/09/2023). 11. No entanto, muito antes da incorporação do conceito de estado de coisas inconstitucional na doutrina brasileira e na jurisprudência do STF, esta Suprema Corte já reconhecia o cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental para sanar atos e omissões concretas do Poder Público causadores de graves lesões a preceitos fundamentais. A doutrina produzida logo nos primeiros anos de vigência da Lei 9.882/1999 já assentava, igualmente, o perfil da ADPF como instrumento processual apto ao tratamento do problema das omissões concretas do Poder Público das quais resultasse lesão a preceito fundamental. Premissa teórica: diálogo interinstitucional 12. Em matéria de litígios estruturais, a jurista Christine Bateup preleciona que o uso judicial das virtudes passivas promove o diálogo constitucional por propiciarem aos poderes políticos de governo, em conjunto com a sociedade, a oportunidade de debater e resolver questões constitucionais divisoras por meio de canais democráticos. (BATEUP. Christine. The Dialogic Promisse. Assessing the Normative Potential of Theories of Constitutional Dialogue. Brooklyn Law Review. Vol. 71 (3), 2006, p. 1.132). Trata-se, à evidência, de desenho por meio do qual o processo de interpretação constitucional reclama a atuação comum entre o Judiciário e outros atores constitucionais, como, no caso, o Poder Legislativo, o Poder Executivo e a sociedade civil organizada. 13. Sob essa ótica do hodierno marco normativo, a Corte Constitucional deve promover, na espécie, de forma prudente e intencional, um “colóquio contínuo” (continuing colloquy) com os demais poderes políticos e com as entidades da sociedade civil em geral (BICKEL, Alexander. The least dangerous branch. The Supreme Court at the Bar of Politics, 1962), sem a pretensão de impor um modelo acabado de plano de enfrentamento ao racismo que, ao fim e ao cabo, possa se mostrar insuficiente ou que venha a engessar a atividade política. O caso concreto: a Nota Técnica do Núcleo de Processos Estruturais Complexos 14. A propósito de adequadamente instruir a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental foi produzida Nota Técnica sobre a controvérsia posta nos autos pelo Núcleo de Processos Estruturais Complexos da Presidência deste Tribunal. Referido documento propõe seja adotado um paradigma capaz de garantir uma tutela jurisdicional efetiva e não meramente simbólica. 15. A Nota Técnica considera que o enfrentamento adequado de ações estruturais deva necessariamente ser veiculado em demandas que tenham pedidos bem delimitados, permitindo que a atuação do órgão incumbido da jurisdição constitucional edite decisão que venha a se impor como vetor de mudança social, e não ato de mero simbolismo judicial. 16. Diante deste contexto, o NUPEC recomenda não seja declarado o estado de coisas inconstitucional na espécie pelas seguintes razões: (i) o ECI deve ser utilizado de forma cuidadosa, para que não seja banalizado nem se torne uma técnica inefetiva; (ii) apenas nos casos estruturais mais graves, com permanente inércia do Poder Público, é recomendada a sua utilização; (iii) a declaração do ECI neste caso pode dificultar o diálogo institucional com o Executivo, que tem se mostrado colaborativo em outros processos estruturais em trâmite no Tribunal e (iv) é possível ter um processo estrutural sem a declaração de um ECI. Omissões concretas do Estado brasileiro na garantia de direitos fundamentais da população negra 17. A desigualdade racial é uma triste realidade que, lamentavelmente, assola a sociedade brasileira. Manifestações dos amici curiae na presente ADPF elucidam enfaticamente as projeções do racismo na sociedade brasileira nos aspectos descritos na inicial, mormente vida, saúde, alimentação digna e segurança da população negra, além de violações específicas na seara dos direitos das crianças e adolescentes negras. 18. Dentre os inúmeros dados concretos ofertados pelos amici curiae – examinados no corpo do voto do presente decisum – destaca-se a seguinte informação prestada pelo Instituto Alana, a partir da pesquisa “Cenário da Exclusão Escolar no Brasil”: “Crianças pretas e pardas, nas faixas etárias de 4 a 5 anos e 6 a 14 anos, representam, respectivamente, 64,4% e 88,5% das crianças fora da escola”. 19. A gravidade dos dados prestados pelas entidades que se manifestaram nos autos revela a massiva violação de direitos fundamentais da população negra e a insuficiência das políticas estatais vigentes para a efetiva superação da lesividade sistêmica verificada. 20. Destarte, à luz dos debates levados a efeito ao longo do julgamento desta ADPF, o Tribunal, por unanimidade, reconhece a existência de racismo estrutural no Brasil e a existência de graves violações a preceitos fundamentais. Providências concretas 21. O exame das providências postuladas pelos partidos requerentes revela a amplitude das pretensões deduzidas com o objetivo de superar as graves violações a preceitos fundamentais. 22. Deveras, os pedidos abrangem desde providências classicamente observadas em processos estruturais (tal como a elaboração de Plano de enfrentamento ao racismo), como também pleitos de ordem exclusivamente normativa e pretensões marcadamente específicas, que escapam do caráter abstrato da presente ação. 23. Isto não impede, contudo, que esta Suprema Corte determine medidas para o aperfeiçoamento das políticas públicas voltadas à superação das desigualdades raciais, haja vista se tratar de processo de natureza estrutural que evidencia aspectos deficitários, passíveis de adequação nesta sede processual. 24. O contexto ora descrito corrobora a adoção de uma postura judicial que incentive o diálogo interinstitucional, sem que isso implique a inação desta Corte diante do grave problema das desigualdades raciais históricas, impondo-se a determinação das medidas cabíveis para o aperfeiçoamento da política pública de enfrentamento ao racismo. Revisão do Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (PLANAPIR) ou, a critério do Governo Federal, a elaboração de um novo Plano Nacional de Combate ao Racismo Estrutural 25. O arcabouço jurídico brasileiro conta com importante ferramenta vigente voltada à plena concretização da igualdade racial. Trata-se do Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial - PLANAPIR, aprovado pelo Decreto nº 6.872/2009, que densifica, no plano infralegal, o comando constante do art. 49 da Lei 12.288/2010 (Estatuto da Igualdade Racial). O PLANAPIR integra a estrutura governamental para direitos humanos, figurando, pois, como vetor normativo essencial na organização e implementação das medidas destinadas à igualdade racial no país (cf. LEÃO, Ingrid Viana. A desconfiguração de uma política pública para mulheres no Brasil. Seminário Internacional Fazendo Gênero - 13th Women’s Worlds Congress, Florianópolis, 2017). 26. Em que pese a relevância deste marco normativo, o tempo decorrido desde a sua edição, por si só, já indica a necessidade de sua atualização, aprofundando as medidas propostas à luz dos desafios recentes que são observados na sociedade brasileira no que toca ao racismo estrutural. No contexto de estímulo ao diálogo interinstitucional, propõe-se revisão que permita o aprimorar do marco normativo de enfrentamento ao racismo no Brasil. 27. A fim de balizar a revisão ora alvitrada, propõe-se, em caráter exemplificativo, as seguintes medidas de cunho material: *. Providências concretas para o combate ao racismo estrutural, sobretudo em áreas relacionadas ao acesso à saúde, segurança alimentar, segurança pública e proteção da vida; *. Providências reparatórias em virtude de graves violações de direitos humanos em função da raça/cor, tais como a como construção da memória, valorização do papel das populações discriminadas na formação étnico-cultural do país no sistema educativo formal, atendimento humanizado, entre outros; *. Revisão dos procedimentos de acesso via quotas às oportunidades de educação e emprego em função de raça/cor, com o objetivo de evitar a baixa efetividade em função de metodologias pouco efetivas ou que criam obstáculos desnecessários ao acesso; *. Instituição de instrumentos de monitoramento e avaliação de cada elemento da política nacional de combate ao racismo que vier a ser formulada a partir da revisão ora proposta, com a definição de metas e prioridades; *. Criação de protocolos de atuação e atendimento de pessoas negras pelos órgãos do Poder Judiciário, pelos Ministérios Públicos, Defensorias Públicas e autoridades policiais para melhor acolhimento institucional e enfrentamento de disparidades raciais; *. Estabelecimento de mecanismos de difusão do seu conteúdo junto a órgãos e entidades governamentais e não-governamentais; *. Capacitação de professores, inclusive em cooperação com universidades do continente africano, para ensino de história e cultura afro-brasileira (Lei nº 10.639/2003 e Estatuto da Igualdade Racial); *. O Poder Executivo, por intermédio da Secretaria de Comunicação - SECOM, deverá fazer campanha na mídia comercial contra o racismo e o preconceito contra religiões de matriz africana. O mesmo deverá ser feito nas TVs Institucionais e mídias sociais dos Três Poderes; *. Lei Rouanet e Leis Estaduais de Incentivo à Cultura – deverão priorizar projetos em que haja a presença relevante de negros e negras nos projetos incentivados; *. Ampliação do Programa Nacional de Agentes Territoriais de Promoção da Igualdade Racial; *. Ampliação dos Agentes Territoriais do Plano Juventude Negra Viva e Monitoramento semestral da Política Nacional de Saúde Integral da População Negra (art. 7º do Estatuto da Igualdade Racial). 28. No que diz respeito aos aspectos institucionais e procedimentais, a revisão do PLANAPIR ou a elaboração de Plano autônomo deverá atender as seguintes diretrizes: *. A revisão do PLANAPIR (ou elaboração de Plano autônomo) deverá ser conduzida pelo Ministério da Igualdade Racial, em virtude das suas atribuições, elencadas na Lei 14.600/2023, e deverá contar com a participação ativa dos órgãos do Poder Executivo Federal com atribuições pertinentes, a saber, a Casa Civil, o Ministério da Saúde, o Ministério do Desenvolvimento Social, o Ministério da Justiça, o Ministério do Trabalho e Emprego, o Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar, o Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania e a Advocacia-Geral da União; *. Deverá ser assegurada a ampla participação da sociedade civil, colhendo-se as contribuições das organizações representativas sobre a temática, considerando a representatividade por região do país, bem como a efetiva participação de organizações representativas das crianças e mulheres negras, do movimento quilombola e dos povos de terreiro, prestigiando a participação dos grupos mais vulnerabilizados; *. Sem prejuízo de outras medidas assecuratórias da participação social, o Governo Federal deverá, previamente à revisão do plano, estruturar consultas e audiências públicas voltadas à oitiva da sociedade civil, garantida, ainda, a ampla manifestação social durante todo o processo de revisão até que seja ultimado; *. Para cada medida a ser adotada no Plano é imprescindível que a União fixe objetivos, metas, indicadores de monitoramento e avaliação, prazos, recursos existentes e necessários, bem como matriz de risco, e preveja mecanismos de monitoramento, avaliação e revisão periódica, com divulgação pública dos dados e resultados, de forma a atualizar e aperfeiçoar o marco lógico da política e permitir a implementação contínua e progressiva do ciclo da política pública. Frisa-se, ainda, a necessidade de se assegurar compatibilidade com o planejamento e a programação orçamentária. 29. A revisão do PLANAPIR ou, a critério do Governo Federal, a elaboração, em caráter autônomo, do Plano Nacional de Combate ao Racismo Estrutural deverá ser ultimada no prazo de 12 (doze) meses contados do trânsito em julgado do presente decisum, submetendo-o à homologação deste Supremo Tribunal Federal e delegada a fiscalização do cumprimento do Plano ao Conselho Nacional de Justiça, por intermédio do Observatório dos Direitos Humanos do Poder Judiciário. 30. Por fim, caberá ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público, dentre outras medidas que julgarem necessárias: *. Formular mecanismos de monitoramento, avaliação e revisão periódica, com divulgação pública dos dados e resultados acerca das políticas de ação afirmativa de ingresso de servidores, magistrados e integrantes do Ministério Público, bem como dos delegatários de serviços públicos vinculados ao Poder Judiciário, para constante aprimoramento; e *. Adotar mecanismos de monitoramento e reavaliação contínuos nas promoções e remoções de magistrados, membros do Ministério Público, notários e registradores negros e negras, com o escopo de identificar, avaliar e propor mecanismos que reforcem a igualdade de acesso e movimentação ao longo das respectivas carreiras. Dispositivo 31. Arguição de descumprimento de preceito fundamental que se julga parcialmente procedente para reconhecer a existência de racismo estrutural no Brasil e graves violações a preceitos fundamentais, com a determinação das providências acima consignadas.