STJ AREsp 3034641

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. AFRONTA AOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015 INEXISTENTE. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. ART. 10, § 1º, DA LEI N. 9.961/200. AUSÊNCIA DE COMANDO NORMATIVO APTO A ALTERAR AS CONCLUSÕES CONTIDAS NO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA N. 284 DO STF. DIVERGÊNCIA PRETORIANA COM ESTEIO EM DECISÕES MONOCRÁTICAS E AUSENTE O COTEJO ANALÍTICO. IMPOSSIBILIDADE. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. PREJUDICADO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O acórdão recorrido não possui as omissões suscitadas. Ao revés, o Tribunal a quo se manifestou sobre todos os aspectos importantes ao deslinde do feito, adotando argumentação concreta e que satisfaz o dever de fundamentação das decisões judiciais. 2. O art. 10, § 1º, da Lei n. 9.961/2000 não possui comando normativo capaz de amparar a tese nele fundamentada - inversão das conclusões a que chegou o Tribunal a quo, porquanto não houve inovação em sede de embargos de declaração, tendo em vista que a nulidade no processo administrativo por inobservância do quórum mínimo para deliberações da ANS é matéria de ordem pública e, por conseguinte, pode ser alegada a qualquer tempo e em grau de jurisdição -, que está dissociada de seu conteúdo. Incidência da Súmula n. 284 do STF. 3. No tocante ao alegado dissenso pretoriano, o cotejo analítico, nos moldes legais e regimentais, vício insanável. Com efeito, a mera transcrição da ementa do paradigma ou de recorte de trecho do voto, seguida de considerações genéricas do recorrente, não atende ao requisito de admissibilidade do recurso especial interposto com base na alínea c do permissivo constitucional, que pressupõe a demonstração da identidade fático-jurídica entre os casos confrontados, de modo a evidenciar o suposto dissenso na interpretação do dispositivo de lei federal. 4. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior de Justiça, mesmo nas hipóteses em que há alegação de divergência jurisprudencial notória, é indispensável levar a efeito o cotejo analítico entre o acórdão recorrido e os apontados como paradigma. 5. A propósito da divergência jurisprudencial, sustentada com esteio nas decisões unipessoais, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça está fixado no sentido de que " .. as decisões monocráticas não servem como paradigmas à comprovação de dissídio jurisprudencial". (AgInt no AREsp n. 1.930.521/SC, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 26/8/2024, DJe de 28/8/2024.) 6. A existência de óbice processual, impedindo o conhecimento de questão suscitada com base na alínea a do permissivo constitucional, prejudica a análise da alegada divergência jurisprudencial acerca do mesmo tema. 7. Agravo interno desprovido. RELATÓRIO Trata-se de agravo interno interposto pela UNIMED MACEIÓ COOPERATIVA DE TRABALHO MÉDICO contra decisão, de minha lavra, que conheceu do respectivo agravo em recurso especial, a fim de conhecer em parte do apelo nobre e, nessa extensão, negar-lhe provimento (fls. 1819-1832). Consta dos autos que o Juízo de primeiro julgou parcialmente procedentes os pedidos veiculados na exceção de pré-executividade ajuizada pela ora Agravante, no seguinte sentido (fls. 902-907): a) reputo prescrita a pretensão executória da AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR(ANS) para a cobrança judicial do débito exequendo em virtude da ocorrência de prescrição no curso do processo administrativo, e, portanto, extingo a presente execução fiscal com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso II, do CPC (vide item 7 supra). b) não acolho a alegação de nulidade da execução por ofensa ao art. 20-B da Lei nº 10.522/02 (vide item 8 supra). O Tribunal de origem deu provimento à apelação da ora Agravada, a fim de afastar a prescrição intercorrente e não acolher a exceção de pré-executividade, determinando o retorno dos autos ao juízo de primeiro grau para prosseguir no exame da execução fiscal, bem como julgou prejudicado o recurso da ora Agravante (fls. 1001-1009). A propósito, a ementa do referido julgado (fls. 1001-1003): ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE EM PROCESSO ADMINISTRATIVO. NÃO CONFIGURADA INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. 1. Apelações interpostas por ambas as partes contra sentença que julgou parcialmente procedentes as pretensões ínsitas na exceção de pré-executividade proposta pela UNIMED, não acolhendo a alegação de nulidade da execução por ofensa ao art.20-B da Lei 10.522/02, mas reputando prescrita a pretensão executória da ANS para a cobrança judicial do débito exequendo em virtude da ocorrência de prescrição no curso do processo administrativo e, portanto, extinguindo a execução fiscal com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso II, do CPC. A sentença ainda condenou a exequente ao pagamento de honorários sucumbenciais à razão de 8% do valor atualizado da dívida em cobrança. A ANS alega: 1) em momento algum houve a paralisação do feito administrativo por mais de 03 (três) anos sem que tenha havido despacho ou julgamento, razão pela qual não há que se falar em prescrição intercorrente administrativa; 2) não há qualquer fundamento jurídico na tese de que, necessariamente, entre a interposição do recurso e a decisão final deve decorrer período inferior a 3 anos, mesmo sem qualquer inércia por parte da Administração; 3) a tese defendida pelo Juízo (de que a decisão proferida pela autoridade julgadora quando da análise do pedido de reconsideração não tem conteúdo decisório e não é causa de interrupção da prescrição intercorrente) é tão absurda quanto não entender que o prazo de apelação se suspende durante o julgamento dos embargos de declaração no processo judicial; 4) também não merece acolhida a alegação de que eventuais despachos sem teor decisório não teriam o condão de suspender/interromper a marcha do prazo prescricional intercorrente administrativo. Já a UNIMED apela apenas quanto aos honorários fixados em desfavor da ré, requerendo sejam de 10% incidentes sobre o valor correspondente a 200 (duzentos) salários mínimos, mantendo os 8% fixados em primeiro grau de jurisdição tão somente sobre o valor que exceder a tal limite, considerando que o valor atualizado da causa é superior a 200 e inferior a 2000 salários mínimos. 2. A prescrição intercorrente consiste em hipótese de extinção da pretensão ante a inércia no curso do processo, em razão da desídia em promover o seu regular andamento, punindo, portanto, a inércia injustificada da Administração Pública. No tocante à prescrição intercorrente no âmbito administrativo, o art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999 e o art. 21, § 2º, do Decreto 6.514/2008 preceituam que incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação. Por sua vez, o art. 2º da citada Lei 9.873/99 prevê que se interrompe a prescrição da ação punitiva: I - pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível; ou IV - por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. 3. No caso dos autos, contando o prazo prescricional intercorrente a partir da decisão monocrática da primeira instância administrativa que aplicou à UNIMED sanção pecuniária de R$57.625,16, datada de 08/06/2009, o juiz sentenciante considerou que decorreu prazo superior a 3 (três) anos entre essa decisão e a deliberação condenatória final exarada pela Diretoria Colegiada da ANS em 13/11/2013, a qual, efetivamente, julgou o recurso interposto em 01/07/2009 pela UNIMED contra a referida decisão de primeira instância. Antes disso, porém, o magistrado singular historiou que, no dia 14/07/2009 (fl.89, id. 8510794), foi proferido um despacho de encaminhamento do recurso para análise por parte da Gerência Geral de Ajuste e Recurso (GGARE) da Diretoria de Fiscalização (DIFIS) e, em 23/05/ 2012 , houve um novo pronunciamento do Diretor de Fiscalização (fls.90/92, id. 8510795), dirigente do mesmo órgão que proferiu a decisão na primeira instância, em peça denominada "juízo de reconsideração", mantendo, todavia, a decisão denegatória anteriormente proferida. Prosseguiu, então, o juiz singular, narrando que, em 01/07/ 2013, o Relator da Diretoria Colegiada votou pela majoração da penalidade aplicada para o valor de R$147.244,13 e que, por fim, a Diretoria Colegiada da ANS, em 13/11/2013 (fls.152/154, id. 8510802), negou provimento ao recurso administrativo interposto pela UNIMED MACEIÓ, mantendo a decisão em primeira instância proferida pela DIFIS (Diretoria de Fiscalização) que fixou penalidade pecuniária, porém majorando o valor da multa para R$147.244,13. 4. Resumida a tramitação do recurso administrativo, o juiz a quo ponderou que o citado pronunciamento do Diretor de Fiscalização, em juízo de reconsideração, não ostenta caráter decisório, e, consequentemente, não é causa de interrupção da prescrição intercorrente, porquanto o mesmo órgão (Diretoria de Fiscalização) não pode deliberar sobre o mérito do recurso interposto contra a sua própria decisão, sendo, na verdade, a Diretoria Colegiada da ANS a instância revisora das decisões proferidas em primeira instância administrativa. O magistrado ainda pontuou que o voto do relator da Diretoria Colegiada proferido em 01/07/2013 também não pode ser considerado como julgamento do recurso, pois trata-se de posicionamento emitido por apenas uma fração do órgão colegiado julgador, ou seja, de igual sorte não possui o condão de interromper a prescrição. E mesmo que a manifestação do relator tivesse carga decisória, a prescrição já teria sido consumada, tendo em vista que o voto em tela foi proferido em 01/07/2013, portanto mais de 4 (quatro) anos após o início da contagem do triênio legalmente admitido, iniciado em 08/06/2009, consoante explicitado alhures. 5. À vista de tais fundamentos, o juiz sentenciante concluiu que durante o interstício temporal entre a decisão da primeira instância administrativa de junho/2009 e o julgamento definitivo do recurso, em novembro/2013, consumou-se a prescrição intercorrente na esfera administrativa, uma vez que atos que não contemplem conteúdo decisório, tal como o novo pronunciamento do Diretor de Fiscalização em 23/05/2012 (fls.90/92, id. 8510795), não possuem o condão de interromper a fruição do prazo prescricional intercorrente. 6. Como visto, a prescrição intercorrente atinge o processo administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, sendo esta, porém, interrompida pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, por qualquer ato de apuração do fato, pela decisão condenatória recorrível ou por ato que manifeste expressa de tentativa de solução conciliatória. No caso dos autos, foram dois anos e onze meses entre a decisão da chefe do Núcleo Regional de Atendimento e Fiscalização (NURAF) da Diretoria de Fiscalização (DIFIS), que, em 08/06/2009, aplicou a multa de R$57.625,16, e a decisão do Diretor de Fiscalização, que, em juízo de reconsideração, em 08/05/2012 (e não em 23/05/2012, como consta na sentença), manteve a multa e encaminhou o PA e o recurso para julgamento pela Diretoria Colegiada. Nesse órgão, o relator (Diretor de Gestão) proferiu voto, em 01/07/2013, pelo não provimento do recurso e pela majoração da penalidade para R$147.244,13, determinando ainda, em face dessa possibilidade de agravamento da sanção, a notificação da UNIMED para alegações antes da decisão final (fls. 95 do PA físico), tendo a operadora recebido o respectivo AR em 29/08/2013 (fls. 105). No dia 13/09/2013 a ANS recebeu as alegações da UNIMED, postadas dia 10/09/13 (fls. 110), e, em 23/09/2013, foi proferido voto ratificador do relator, não conhecendo do "novo recurso em razão de sua intempestividade" e confirmando o voto original que manteve a penalidade pecuniária aplicada pela primeira instância, mas majorou o seu valor (fls. 152). Finalmente, na reunião do dia 13/11/2013, a Diretoria Colegiada da ANS aprovou o voto do relator, tendo a decisão sido assinada pelo Diretor Presidente da ANS em 09/01/2024 e publicada no DOU do dia 14/01/2014 (fls. 153/155 do PA físico). 7. Vê-se, portanto, que, de fato, entre a decisão da primeira instância administrativa (08/06/2009) e o julgamento definitivo do recurso da UNIMED pela Diretoria Colegiada da ANS (13/11/2013) transcorreram mais de três anos. Contudo, durante esse interstício temporal foram praticados atos de impulso processual que afastam a inércia motivadora da prescrição intercorrente. Consoante já decidiu esta Sétima Turma, os despachos a que se referem o § 1º do art. 1º da Lei 9.873/99 devem ser entendidos como qualquer ato da Administração praticado no processo administrativo que traga efetiva inovação aos autos, como ocorrem nas manifestações técnicas (análise de fatos, de provas, de defesa), pareceres, ou mesmo nas providências internas ou externas que importem impulso processual, como no caso da expedição de intimações. (08077520820234050000, AGTR, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO AUGUSTO NUNES COUTINHO, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 17/10/2023). Como se percebe dos atos historiados após a interposição do recurso administrativo, as movimentações realizadas demonstram verdadeiro impulso do procedimento, não se tratando de meras circulações de autos ou repetição de manifestações. Assim foi com o parecer, em juízo de reconsideração, pela manutenção da decisão do NURAF, com o qual a GGARE concordou, em 19/01/12, encaminhando-o para o Diretor de Fiscalização, que também acolheu o parecer, mantendo a decisão do NURAF e encaminhando o PA para a COADC (fls. 90/92 do PA físico). Do mesmo modo, o voto do relator, para majorar a multa, e a notificação da UNIMED acerca dessa importante alteração, caso quisesse impugnar especificamente a majoração da penalidade pecuniária. Tais atos se enquadram no disposto nos incisos I e II do art. 2º da citada Lei 9.873/99. 8. Além disso, não procede o argumento de que o pronunciamento do Diretor de Fiscalização no dia 08/05/2012 não tem conteúdo decisório, pois, conforme também já decidiu esta Sétima Turma, trata-se de um procedimento interno da agência reguladora, que faz efetivamente um juízo de reconsideração, ainda que, no caso, tenha deliberado por manter a decisão (08143157520174058100, AC, DESEMBARGADOR FEDERAL FREDERICO WILDSON DA SILVA DANTAS, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 12/09/2023). 9. Corroborando esse entendimento, em caso semelhante, também envolvendo processo administrativo da ANS, a Quarta Turma assim decidiu: O processo administrativo não ficou paralisado por mais de três anos. Isso porque, depois da decisão que julgou procedente a autuação, para arbitrar a multa administrativa, isso em 18/02/2008, a diretoria de fiscalização da ANS, em 23/12/2008, decidiu pela manutenção da decisão anterior e determinou o encaminhando o recurso à COADC (Coordenadoria de Apoio à Decisão Colegiada); empós, em 18/01/2011, a coordenadora do COADC encaminhou o feito à DIPRO (Diretoria de Normas e Habilitação dos Produtos), com vistas ao preparo de relatório e voto para decisão da diretoria colegiada; em 30/10/2012, foi proferido voto pelo não provimento do recurso administrativo. Portanto, como todos os atos mencionados são aptos a interromper a prescrição intercorrente administrativa, não houve inércia da Administração por lapso superior a três anos. Inteligência do § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/99 (08040775520214058100, AC, DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS DE MENDONÇA CANUTO NETO, 4ª TURMA, JULGAMENTO: 31/01/2023). 10. No caso concreto, portanto, não houve inércia da Administração Pública capaz de fazer incidir a prescrição intercorrente, dada a ausência do transcurso de três anos sem efetivo impulsionamento do processo administrativo. 11. Apelação da ANS provida, para afastar a prescrição intercorrente e desacolher a exceção de pré-executividade, afastando, por conseguinte, a condenação da exequente em honorários advocatícios, devendo a execução fiscal prosseguir no Juízo de origem. Prejudicada apelação da UNIMED, que pretendia apenas para alterar o percentual de honorários fixado na condenação em desfavor da apelante. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 1152-1157). Sustentou a Agravante, nas razões do apelo nobre (fls. 1673-1708), além da existência de dissídio pretoriano, contrariedade aos arts. 489, § 1º, inciso VI, e 1.022, inciso II, e parágrafo único, inciso II, do CPC/2015; bem como ao art. 10, § 1º, da Lei n. 9.961/2000. Alegou que houve negativa de prestação jurisdicional, por parte do Tribunal a quo, quando do julgamento dos embargos de declaração. Ponderou que o acórdão recorrido carece de fundamentação adequada. Afirmou que, ao contrário do consignado pela Corte de origem, o fato de, no processo administrativo, a deliberação da Agência Nacional de Saúde - ANS ter sido tomada por quórum inferior ao preconizado na legislação de regência, é questão de ordem pública, apta a ser alegada a qualquer tempo e em qualquer grau de jurisdição. Argumentou que é expressamente previsto na legislação que rege a matéria, as deliberações da ANS devem, necessariamente, ser tomadas com a observância do quórum mínimo de 3 (três) votos coincidentes. Todavia, na espécie, a reunião em que foi deliberada a decisão administrativa, conquanto tivesse, inicialmente, contado com a presença do citado número de diretores, teve consignado na respectiva ata que um deles se considerou impedido, demonstrando não ter sido alcançado o número suficiente de membros do órgão colegiado e caracterizando nulidade da deliberação. Aduziu que (fl. 1195): .. a não observação do quórum mínimo de votação é questão de ordem pública cuja consequência é a nulidade do julgamento e, sendo nulo o julgamento, impõe-se o reconhecimento de que a multa não foi definitivamente constituída e, assim, não poderia ter sido cobrada, tampouco inscrita em dívida ativa, constatação que tem o condão de demonstrar a consequente nulidade da CDA que, por sua vez, é pressuposto de constituição e desenvolvimento válido da ação de execução fiscal. Foram apresentadas contrarrazões (fls. 1712-1716). O recurso especial não foi admitido (fls. 1718-1723). Foi interposto agravo (fls. 1776-1794). O agravo em recurso especial foi conhecido para conhecer parcialmente do apelo nobre e, nessa extensão, negar-lhe provimento. Afirma a parte agravante, no presente agravo interno (fls. 1836-1858), que: a) ao contrário do consignado na decisão agravada, o acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região está maculado por negativa de prestação jurisdicional e, ademais, não foi alicerçado em fundamentação escorreita, sendo certo que não apreciou a tese de incidência do § 1º do art. 10 da Lei n. 9.961/2000, que é questão de ordem pública e, por conseguinte, passível de ser alegada em qualquer grau de jurisdição ordinária e, inclusive, apreciada de ofício. Portanto, deve ser reconhecida a alegação de afronta aos arts. 489 e 1.022 do CPC/2015; b) não subsiste o fundamento segundo o qual o comando normativo do art. 10 da Lei n. 9.961/2000 não é apto a infirmar as conclusões do aresto objurgado, porquanto " .. alegação suscitada no Recurso Especial é distinta dessa que foi apreciada por Vossa Excelência, pois, em verdade, a Agravante não pleiteia a inversão das conclusões a que chegou o Tribunal recorrido, uma vez que, convém reiterar, a questão deduzida NÃO FOI APRECIADA pelo c. TRF5 porque entendeu incabível por se tratar de vedada inovação recursal" (fl. 1840); e c) a divergência jurisprudencial suscitada nas razões do apelo nobre, além de ser notória, foi devidamente demonstrada. Requer, subsidiariamente, o provimento do agravo interno e reconhecimento de nulidade no julgamento do processo administrativo, da decisão colegiada e da Certidão de Dívida Ativa - que é pressuposto de constituição e desenvolvimento da execução fiscal -, tendo em vista que " .. é INCONTROVERSA a alegação de que a Decisão da Diretoria Colegiada da ANS/Agravada que julgou o recurso administrativo foi proferida por apenas 2 (dois) Diretores e, restando, portanto, evidenciada a frontal violação do quórum mínimo de deliberação estabelecido pelo art. 10, § 1º, da Lei nº 9.961/2000 .. (fl. 1857). Não foi apresentada impugnação (fl. 1866). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. AFRONTA AOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015 INEXISTENTE. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. ART. 10, § 1º, DA LEI N. 9.961/200. AUSÊNCIA DE COMANDO NORMATIVO APTO A ALTERAR AS CONCLUSÕES CONTIDAS NO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA N. 284 DO STF. DIVERGÊNCIA PRETORIANA COM ESTEIO EM DECISÕES MONOCRÁTICAS E AUSENTE O COTEJO ANALÍTICO. IMPOSSIBILIDADE. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. PREJUDICADO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O acórdão recorrido não possui as omissões suscitadas. Ao revés, o Tribunal a quo se manifestou sobre todos os aspectos importantes ao deslinde do feito, adotando argumentação concreta e que satisfaz o dever de fundamentação das decisões judiciais. 2. O art. 10, § 1º, da Lei n. 9.961/2000 não possui comando normativo capaz de amparar a tese nele fundamentada - inversão das conclusões a que chegou o Tribunal a quo, porquanto não houve inovação em sede de embargos de declaração, tendo em vista que a nulidade no processo administrativo por inobservância do quórum mínimo para deliberações da ANS é matéria de ordem pública e, por conseguinte, pode ser alegada a qualquer tempo e em grau de jurisdição -, que está dissociada de seu conteúdo. Incidência da Súmula n. 284 do STF. 3. No tocante ao alegado dissenso pretoriano, o cotejo analítico, nos moldes legais e regimentais, vício insanável. Com efeito, a mera transcrição da ementa do paradigma ou de recorte de trecho do voto, seguida de considerações genéricas do recorrente, não atende ao requisito de admissibilidade do recurso especial interposto com base na alínea c do permissivo constitucional, que pressupõe a demonstração da identidade fático-jurídica entre os casos confrontados, de modo a evidenciar o suposto dissenso na interpretação do dispositivo de lei federal. 4. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior de Justiça, mesmo nas hipóteses em que há alegação de divergência jurisprudencial notória, é indispensável levar a efeito o cotejo analítico entre o acórdão recorrido e os apontados como paradigma. 5. A propósito da divergência jurisprudencial, sustentada com esteio nas decisões unipessoais, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça está fixado no sentido de que " .. as decisões monocráticas não servem como paradigmas à comprovação de dissídio jurisprudencial". (AgInt no AREsp n. 1.930.521/SC, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 26/8/2024, DJe de 28/8/2024.) 6. A existência de óbice processual, impedindo o conhecimento de questão suscitada com base na alínea a do permissivo constitucional, prejudica a análise da alegada divergência jurisprudencial acerca do mesmo tema. 7. Agravo interno desprovido.