STJ REsp 2094489

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 1.022, INCISO II, DO CPC. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. PRESCRIÇÃO. ART. 23, INCISO II, DA LEI N. 8.429/1992. INAPLICABILIDADE DA LEI N. 14.230/2021 AOS PRAZOS PRESCRICIONAIS. TEMA N. 1.199 DO STF. DANO MORAL COLETIVO. POSSIBILIDADE. MULTA CIVIL. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021. REDUÇÃO. ACORDO DE COLABORAÇÃO PREMIADA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NO ACORDO DE BENEFÍCIOS ESPECÍFICOS NA ESFERA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Não há violação do art. 1.022, inciso II, do Código de Processo Civil, quando o acórdão recorrido enfrenta, de forma fundamentada, todas as questões relevantes para a solução da controvérsia, ainda que a decisão seja contrária ao interesse da parte recorrente. A mera insatisfação com o resultado do julgamento não caracteriza omissão, contradição ou obscuridade. No caso concreto, o Tribunal de origem analisou detalhadamente as alegações de prescrição, ausência de comprovação da participação do recorrente, impossibilidade de imputação sucessiva e outros pontos levantados nos embargos de declaração, afastando-os com fundamentação suficiente. A decisão contrária não se confunde com negativa de prestação jurisdicional. 2. A prescrição na presente ação de improbidade administrativa deve observar o art. 23, inciso II, da Lei n. 8.429/1992 (redação anterior à Lei n. 14.230/2021), que, em conjunto com a legislação local, remete à aplicação dos prazos prescricionais da legislação penal. No caso, o Tribunal de origem afastou a prescrição com base na aplicação conjunta dessas normas, considerando que o recorrente, além de ocupar cargo em comissão, era servidor público concursado. A Lei n. 14.230/2021, que alterou o regime prescricional da Lei de Improbidade Administrativa, não retroage para alcançar fatos ocorridos antes de sua vigência, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199. 3. A retroatividade da Lei n. 14.230/2021 é aplicável apenas para beneficiar o réu em relação às sanções impostas. Descabe a retroação para desconstituição de atos processuais consolidados sob a legislação anterior. No caso, a multa civil foi aplicada em três vezes o valor do acréscimo patrimonial e deve ser reduzida ao valor do acréscimo patrimonial, em conformidade com o art. 12, inciso I, da Lei n. 8.429/1992, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021. As demais sanções devem ser mantidas, vez que dosadas dentro dos limites legais e de forma proporcional à gravidade dos atos de improbidade administrativa praticados. 4. É cabível a condenação por dano moral coletivo em ações de improbidade administrativa, desde que demonstrada a ofensa grave a valores extrapatrimoniais compartilhados pela coletividade, como a moralidade administrativa e a confiança social no poder público. No caso, o Tribunal de origem reconheceu que os atos de improbidade praticados pelo recorrente, no contexto do esquema de cobrança de propinas conhecido como "Máfia dos Fiscais do ISS", causaram abalo social significativo e prejuízo à credibilidade da Administração Pública. A condenação ao pagamento de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) a título de danos morais coletivos merece ser mantida, haja vista a gravidade exacerbada dos fatos, o tamanho do esquema fraudulento descoberto e a repercussão negativa perante a sociedade. A reparação possui caráter pedagógico e sancionatório, sendo destinada a fundos de interesse coletivo. 5. A alegação de litispendência com outra ação de improbidade administrativa foi afastada pelo tribunal a quo, pois as demandas possuem causa de pedir e pedidos distintos. Alterar a conclusão do Tribunal de origem sobre a inexistência de litispendência demandaria reexame de provas, o que é vedado pela Súmula n. 7 do STJ. 6. A participação do recorrente nos atos de improbidade administrativa foi devidamente comprovada por depoimentos e provas documentais, que indicam sua atuação ativa no esquema de cobrança de propinas. O acórdão recorrido destacou que o recorrente, como Diretor de Arrecadação da Secretaria de Finanças, tinha ciência e participação ativa na organização do esquema, incluindo a distribuição de valores arrecadados. Depoimentos de outros réus e testemunhas corroboraram sua atuação no esquema, conhecido como "Máfia dos Fiscais do ISS". A revisão dessa conclusão esbarra no óbice da Súmula n. 7 do STJ, que impede o reexame de provas em recurso especial. 7. O acordo de colaboração premiada firmado pelo recorrente no âmbito penal não prevê benefícios específicos aplicáveis à esfera da improbidade administrativa. O Tribunal de origem concluiu que o acordo não abrange os atos de improbidade, limitando-se a prever benefícios na esfera penal, como redução de pena criminal e fixação de regime inicial menos severo. A independência de instâncias impede a extensão automática de benefícios penais à seara cível, salvo previsão expressa no acordo, o que não ocorreu no caso concreto. A ausência de impugnação específica ao fundamento autônomo adotado pela instância de origem atrai a aplicação da Súmula n. 283 do STF. 8. A alegação de violação do art. 16, § 5º, da Lei n. 8.429/1992, pela suposta extrapolação do limite da indisponibilidade de bens, não foi objeto de prequestionamento na instância ordinária. A ausência de debate sobre o tema impede o conhecimento do recurso especial quanto a esse ponto, nos termos da Súmula n. 282 do STF. 9. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, parcialmente provido para reduzir a multa civil ao valor equivalente ao acréscimo patrimonial, mantendo-se as demais sanções impostas pelo Tribunal de origem. RELATÓRIO Trata-se de recurso especial interposto por EDUARDO HORLE BARCELLOS, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, em face de acórdão proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, nos autos do Processo n. 1063335-84.2018.8.26.0053, que deu parcial provimento à apelação interposta pelo recorrente, reduzindo as sanções impostas, mas mantendo a condenação por improbidade administrativa, com efeitos como a suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público. Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa contra EDUARDO HORLE BARCELLOS, RONILSON BEZERRA RODRIGUES, CARLOS AUGUSTO DI LALLO LEITE DO AMARAL e LUIS ALEXANDRE CARDOSO DE MAGALHÃES, alegando, em síntese, que os réus, na condição de auditores fiscais da Prefeitura de São Paulo, exigiram e receberam propina para a liberação de certificados de quitação de ISS, necessários para a obtenção do "habite-se" de empreendimentos imobiliários. Segundo a petição inicial (fls. 1996/2000), "os réus agiram em concurso de pessoas, previamente ajustados e conluiados, recebendo vantagem indevida nos valores de R$ 62.000,00 e R$ 44.000,00, infringindo dever funcional e incidindo nos artigos 316 e 317, caput e §1º do Código Penal". Ao final, requereu a condenação dos réus às sanções previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992, incluindo a perda dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e indenização por danos morais. O acórdão recorrido apresenta a seguinte ementa (fls. 1993): Processual civil. Advento da Lei 14.230/21, que deu nova redação a diversos artigos da Lei 8.429/92. Inaplicabilidade ao caso em voga. Observação que se faz. Ação Civil Pública. Improbidade administrativa. Exigência, por auditores fiscais da Prefeitura de São Paulo, de valores para liberação do certificado de quitação de ISS para "habite-se" (MÁFIA DOS FISCAIS DO ISS). Ofensa ao art. 37 da Constituição Federal. Conduta tipificada no art. 9º, caput e inciso I da Lei 8.429/92. Prova suficiente e apta para a procedência da ação. Dosimetria das sanções. Impossibilidade de se determinar o valor acrescido ao patrimônio dos réus. Ausência de prejuízo ao erário. Adequação. Danos morais. Peculiaridade a caracterizá-los. Precedentes. Recursos dos réus providos em parte. Opostos embargos de declaração (fls. 2114/2120), estes foram parcialmente acolhidos, nos termos da seguinte ementa (fl. 2115): Embargos de declaração. Inexistência de omissão, contradição ou obscuridade na conclusão do acórdão. Irretroeficácia da Lei Federal 14.230/21. Condenação em verba honorária. Descabimento. Embargos acolhidos em parte. Nas razões do recurso especial (fls. 2168/2234), a parte recorrente pugna, preliminarmente, pela nulidade do provimento recorrido, por violação do art. 1.022 do Código de Processo Civil, alegando omissão quanto à prescrição, litispendência, individualização da conduta e aplicação do acordo de colaboração premiada. Sustenta, ademais, a violação dos arts. 1º, § 4º; 9º; 11, inciso I; 12; 16; 17, § 6º, incisos I e II; 17, § 10-D; e 23, inciso I, da Lei n. 8.429/1992, bem como dos arts. 52 e 186 do Código Civil. Argumenta que a retroatividade da Lei n. 14.230/2021 deveria ser aplicada ao caso, com a consequente redução das sanções impostas. Alega, ainda, a inexistência de dolo na conduta, a ausência de individualização da participação do recorrente nos atos ímprobos e a impossibilidade de condenação por danos morais a ente público. Ao final, requer a extinção do feito por prescrição ou a improcedência da ação por ausência de dolo e individualização da conduta, subsidiariamente, a aplicação da Lei n. 14.230/2021 para redução das sanções (fls. 2233/2234). As contrarrazões ao Recurso Especial foram apresentadas pelo MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (fls. 2398/2410), em que sustentou a manutenção do acórdão recorrido e alegando a incidência da Súmula n. 7 do STJ, a inexistência de prescrição e a inaplicabilidade retroativa da Lei 14.230/2021. Também apresentou contrarrazões o MINISTÉRIO PÚBLICO DE SÃO PAULO (fls. 2246-2288), na qual sustentou o desprovimento do recurso. O recurso especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fls. 2424/2426). O Ministério Público Federal manifestou-se nos autos (fls. 2442/2448), ocasião em que opinou pelo desprovimento do recurso especial (fls. 2448). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 1.022, INCISO II, DO CPC. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. PRESCRIÇÃO. ART. 23, INCISO II, DA LEI N. 8.429/1992. INAPLICABILIDADE DA LEI N. 14.230/2021 AOS PRAZOS PRESCRICIONAIS. TEMA N. 1.199 DO STF. DANO MORAL COLETIVO. POSSIBILIDADE. MULTA CIVIL. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021. REDUÇÃO. ACORDO DE COLABORAÇÃO PREMIADA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NO ACORDO DE BENEFÍCIOS ESPECÍFICOS NA ESFERA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Não há violação do art. 1.022, inciso II, do Código de Processo Civil, quando o acórdão recorrido enfrenta, de forma fundamentada, todas as questões relevantes para a solução da controvérsia, ainda que a decisão seja contrária ao interesse da parte recorrente. A mera insatisfação com o resultado do julgamento não caracteriza omissão, contradição ou obscuridade. No caso concreto, o Tribunal de origem analisou detalhadamente as alegações de prescrição, ausência de comprovação da participação do recorrente, impossibilidade de imputação sucessiva e outros pontos levantados nos embargos de declaração, afastando-os com fundamentação suficiente. A decisão contrária não se confunde com negativa de prestação jurisdicional. 2. A prescrição na presente ação de improbidade administrativa deve observar o art. 23, inciso II, da Lei n. 8.429/1992 (redação anterior à Lei n. 14.230/2021), que, em conjunto com a legislação local, remete à aplicação dos prazos prescricionais da legislação penal. No caso, o Tribunal de origem afastou a prescrição com base na aplicação conjunta dessas normas, considerando que o recorrente, além de ocupar cargo em comissão, era servidor público concursado. A Lei n. 14.230/2021, que alterou o regime prescricional da Lei de Improbidade Administrativa, não retroage para alcançar fatos ocorridos antes de sua vigência, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199. 3. A retroatividade da Lei n. 14.230/2021 é aplicável apenas para beneficiar o réu em relação às sanções impostas. Descabe a retroação para desconstituição de atos processuais consolidados sob a legislação anterior. No caso, a multa civil foi aplicada em três vezes o valor do acréscimo patrimonial e deve ser reduzida ao valor do acréscimo patrimonial, em conformidade com o art. 12, inciso I, da Lei n. 8.429/1992, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021. As demais sanções devem ser mantidas, vez que dosadas dentro dos limites legais e de forma proporcional à gravidade dos atos de improbidade administrativa praticados. 4. É cabível a condenação por dano moral coletivo em ações de improbidade administrativa, desde que demonstrada a ofensa grave a valores extrapatrimoniais compartilhados pela coletividade, como a moralidade administrativa e a confiança social no poder público. No caso, o Tribunal de origem reconheceu que os atos de improbidade praticados pelo recorrente, no contexto do esquema de cobrança de propinas conhecido como "Máfia dos Fiscais do ISS", causaram abalo social significativo e prejuízo à credibilidade da Administração Pública. A condenação ao pagamento de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) a título de danos morais coletivos merece ser mantida, haja vista a gravidade exacerbada dos fatos, o tamanho do esquema fraudulento descoberto e a repercussão negativa perante a sociedade. A reparação possui caráter pedagógico e sancionatório, sendo destinada a fundos de interesse coletivo. 5. A alegação de litispendência com outra ação de improbidade administrativa foi afastada pelo tribunal a quo, pois as demandas possuem causa de pedir e pedidos distintos. Alterar a conclusão do Tribunal de origem sobre a inexistência de litispendência demandaria reexame de provas, o que é vedado pela Súmula n. 7 do STJ. 6. A participação do recorrente nos atos de improbidade administrativa foi devidamente comprovada por depoimentos e provas documentais, que indicam sua atuação ativa no esquema de cobrança de propinas. O acórdão recorrido destacou que o recorrente, como Diretor de Arrecadação da Secretaria de Finanças, tinha ciência e participação ativa na organização do esquema, incluindo a distribuição de valores arrecadados. Depoimentos de outros réus e testemunhas corroboraram sua atuação no esquema, conhecido como "Máfia dos Fiscais do ISS". A revisão dessa conclusão esbarra no óbice da Súmula n. 7 do STJ, que impede o reexame de provas em recurso especial. 7. O acordo de colaboração premiada firmado pelo recorrente no âmbito penal não prevê benefícios específicos aplicáveis à esfera da improbidade administrativa. O Tribunal de origem concluiu que o acordo não abrange os atos de improbidade, limitando-se a prever benefícios na esfera penal, como redução de pena criminal e fixação de regime inicial menos severo. A independência de instâncias impede a extensão automática de benefícios penais à seara cível, salvo previsão expressa no acordo, o que não ocorreu no caso concreto. A ausência de impugnação específica ao fundamento autônomo adotado pela instância de origem atrai a aplicação da Súmula n. 283 do STF. 8. A alegação de violação do art. 16, § 5º, da Lei n. 8.429/1992, pela suposta extrapolação do limite da indisponibilidade de bens, não foi objeto de prequestionamento na instância ordinária. A ausência de debate sobre o tema impede o conhecimento do recurso especial quanto a esse ponto, nos termos da Súmula n. 282 do STF. 9. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, parcialmente provido para reduzir a multa civil ao valor equivalente ao acréscimo patrimonial, mantendo-se as demais sanções impostas pelo Tribunal de origem.