STJ MS 19697

Mandado de Segurança. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. Direito Administrativo. Revisão de Anistia Política. Decadência afastada. ACÓRDÃO EM DISSONÂNCIA COM O TEMA 839/STF. CAUSA DE PEDIR REMANESCENTE. Nulidade do procedimento administrativo. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO DA COMISSÃO DE ANISTIA. Ordem concedida. I. CASO EM EXAME 1. Mandado de segurança impetrado contra ato do Ministro de Estado da Justiça, consubstanciado na Portaria 3.035/2012, que anulou a Portaria 1.179/2004, a qual havia reconhecido a condição de anistiado político do impetrante. 2. A Primeira Seção do STJ havia concedido a segurança, reconhecendo a decadência do direito da Administração Pública de revisar o ato de concessão de anistia política, com fundamento no prazo quinquenal previsto no art. 54 da Lei 9.784/99. 3. Após o julgamento do Tema 839 pelo STF, que fixou tese sobre a possibilidade de revisão de atos de concessão de anistia política mesmo após o prazo de cinco anos, os autos foram remetidos ao STJ para eventual juízo de retratação, nos termos do art. 1.040, II, do CPC/2015. II. Questão em discussão 4. A questão em discussão consiste em saber se a Administração Pública pode revisar o ato de concessão de anistia política aos cabos da Aeronáutica, mesmo após o prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, à luz da tese fixada pelo STF no Tema 839. 5. Outra questão em discussão é saber se a ausência de participação da Comissão de Anistia no procedimento administrativo de revisão da anistia política configura nulidade do ato administrativo de anulação da anistia. III. Razões de decidir 6. O STF, no julgamento do Tema 839, estabeleceu que a Administração Pública pode revisar atos de concessão de anistia política aos cabos da Aeronáutica, mesmo após o prazo de cinco anos, desde que comprovada a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurado o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. 7. A Lei 10.559/2002 atribui competência à Comissão de Anistia para processar, instruir e analisar os requerimentos de anistia política, bem como assessorar o Ministro de Estado em suas decisões, sendo obrigatória sua participação nos procedimentos de revisão ou anulação de anistia política. 8. A ausência de participação da Comissão de Anistia no procedimento administrativo de revisão da anistia política do impetrante configura nulidade do ato administrativo de anulação da anistia, conforme jurisprudência pacificada do STJ. 9. O Grupo de Trabalho Interministerial instituído pela Portaria Interministerial 134/2011 tinha como objetivo realizar apenas um estudo prévio sobre as anistias, desprovido de conteúdo vinculativo, não podendo substituir a competência da Comissão de Anistia. IV. Dispositivo e tese 10. Resultado do Julgamento: Ordem concedida para decretar a nulidade do procedimento administrativo de revisão de anistia e, por consequência, da Portaria 3.035/2012, restabelecendo-se a condição de anistiado do impetrante. Tese de julgamento: 1. A Administração Pública pode revisar atos de concessão de anistia política aos cabos da Aeronáutica, mesmo após o prazo de cinco anos, desde que comprovada a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurado o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. 2. A participação da Comissão de Anistia nos procedimentos de revisão ou anulação de anistia política é obrigatória, sendo sua ausência causa de nulidade do ato administrativo. 3. O Grupo de Trabalho Interministerial instituído pela Portaria Interministerial 134/2011 não possui competência para substituir a Comissão de Anistia no procedimento de revisão ou anulação de anistia política. Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, arts. 1.030, II, 1.040, II, e 1.041, § 1º; Lei nº 9.784/1999, art. 54; Lei nº 10.559/2002, arts. 12 e 17. Jurisprudência relevante citada:STF, RE 817.338/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 31.07.2020; STJ, MS 19.070/DF, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 27.03.2020; STJ, MS 20.163/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 14.10.2022; STJ, MS 19.189/DF, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 30.08.2024. RELATÓRIO Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Raymundo Arruda Filho contra ato do Ministro de Estado da Justiça, especificamente a Portaria 3.035/2012, que anulou o ato que reconhecera a sua condição de anistiado político. Alega que foi declarado anistiado político pela Portaria 1.179/2004 do Ministro de Estado da Justiça, na qual foi concedida reparação econômica de caráter indenizatório, em prestação mensal, permanente e continuada, com fundamento na Lei 10.559/2002. Afirma que o Ministro de Estado da Justiça e o Advogado-Geral da União editaram a Portaria Interministerial 134/2011, que instaurou procedimento preliminar de revisão das portarias concessivas de anistia política de militares fundadas em afastamentos motivados pela Portaria 1.104-GM3/1964 da Força Aérea Brasileira, o que resultou na anulação da sua condição de anistiado político. Sustenta, porém, que ocorreu a decadência do prazo para a Administração Pública rever o ato que concedeu sua anistia em razão do transcurso do prazo de cinco anos entre a concessão da anistia e a edição do ato coator impugnado no presente mandado de segurança, bem como a absoluta boa-fé do impetrante ao apresentar a declaração de perseguido político, nos termos dos art. 53 e 54 da Lei 9.784/99. Assevera que a nota AGU/JD/1-2006 não interrompeu o prazo decadencial para a revisão do ato administrativo, pois não pode ser considerada medida impugnativa. A Primeira Seção desta Corte Superior concedeu a segurança, reconhecendo a decadência, nos termos do acórdão assim ementado (e-STJ, fls. 199-214): PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. MILITAR. PORTARIA DO MINISTRO DA JUSTIÇA ANULANDO ATO ANISTIADOR (TERCEIRA FASE). ALEGAÇÃO DE DECADÊNCIA PRETENSÃO ADMINISTRATIVA. PRAZO QUINQUENAL PREVISTO NO ART. 54 DA LEI 9.784/99. HIPÓTESE EXCEPCIONAL DE MÁ-FÉ DO IMPETRANTE NÃO INDICADA PELA AUTORIDADE COATORA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. MEDIDAS IMPUGNATIVAS TENDENTES À REVISÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NÃO COMPROVADAS. PRAZO DECADENCIAL CONFIGURADO. TESE FIRMADA PELA 1ª SEÇÃO. PRECEDENTES DO STJ. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. O tema relacionado à revisão das anistias políticas concedidas aos militares afastados por motivos políticos pode ser delimitado, até o presente momento, em três fases distintas, as quais foram objeto de inúmeros mandados de segurança nesta Corte Superior. A tese central sustentada pelos anistiados políticos em todas as referidas fases é a configuração da decadência da possibilidade do Poder Público rever os atos anistiadores. 2. A primeira fase da revisão teve início com a edição da Portaria Interministerial 134/2011, editada pelo Ministro de Estado da Justiça e do Advogado-Geral da União, que determinou a realização de amplo procedimento de revisão das portarias que reconheceram a condição de anistiados políticos e concedidas as conseqüentes reparações econômicas, em decorrência dos afastamentos motivados pela Portaria nº 1.104-GM3/1964 da Força Aérea Brasileira. Esta fase inicial foi apreciada pela Primeira Seção no julgamento do MS 16.425/DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 17.6.11, no qual restou consignado que a mencionada portaria interministerial não atingiu a esfera individual dos direitos dos anistiados, bem como aplicou a Súmula 266/STF por entender ser o caso de impetração contra lei em tese. 3. Posteriormente, em uma segunda fase, foram abertos processos individuais de revisão dos atos anistiadores por meio de Despachos do Ministro da Justiça, que determinaram a revisão de ofício das concessões de anistia e autorizaram a abertura de processo de anulação das portarias que declararam a condição de anistiados políticos dos militares. A referida fase foi analisada pela Primeira Seção deste Tribunal Superior no julgamento do MS 15.457/DF (Rel. Min. Castro Meira, DJe 14.3.12), que analisou especificamente o tema e estabeleceu as seguintes premissas: a) o decurso do prazo de cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, por si só, não obsta o direito da Administração Pública de anulação de atos administrativos, a qual poderá ocorrer em qualquer tempo nos casos de má-fé do beneficiário; b) a verificação da má-fé do beneficiário não é suscetível de análise na via do mandado de segurança pois exige dilação probatória; c) o artigo 54, § 2º, da Lei 9.784/99 autoriza a prática de qualquer medida apta a questionar o ato no prazo de cinco anos a fim de afastar a decadência, sendo desnecessária a instauração de procedimento administrativo; d) a necessidade de investigação sobre a existência de medida prévia de impugnação do ato administrativo no caso concreto também é inviável, pois também exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, o que atrai a inadequação da via eleita. 4. Por fim, é possível reconhecer a existência da terceira e última fase, a qual é marcada pelo fim do processo administrativo de anulação, que resulta em Portarias do Ministro da Justiça que anulam as portarias que concederam a anistia política aos militares, hipótese examinada na presente ação mandamental. 5. A análise da tese da decadência da possibilidade do Poder Público rever os atos concessivos de anistia política é essencial para o julgamento da ação mandamental, o que somente é viável após a finalização do processo administrativo de revisão da anistia política do impetrante no âmbito Ministério da Justiça, em razão da necessidade da presença dos elementos indispensáveis à resolução da controvérsia. Nesse contexto, é importante esclarecer que embora o transcurso do prazo decadencial possa ser aferido de plano, a Lei 9.784/99 expressamente excepciona e afasta a incidência da decadência nos casos de má-fé do beneficiário, circunstância que deveria ser demonstrada pela Administração Pública no processo administrativo de revisão das anistias políticas. Outrossim, é de fundamental importância analisar a existência ou não de ato da Administração Pública tendente a anular os atos de anistia política apto a afastar a alegação de decadência administrativa. 6. A Lei 9.784/99 estabelece prazo decadencial de cinco anos para a Administração anular atos administrativos contados da data em que foram praticados, salvo má-fé. O processo administrativo de anulação do ato anistiador, em nenhum momento, foi embasado na má-fé do impetrante, o que afastaria a única exceção prevista no caput do art. 54 da referida norma. 7. O exercício do direito do Poder Público anular as anistias políticas exige a presença de elementos para o reconhecimento de sua validade. Além disso, esta Corte Superior já proclamou o entendimento no sentido de que as recomendações exaradas pelo Tribunal de Contas da União e as NOTAS AGU/JD-10/2003 e AGU/JD-1/2006, "não se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa": MS 16.609/DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 22.6.12; MS 17.371/DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 1º.8.12. Por outro lado, o procedimento tendente a anular o ato administrativo exige, necessariamente, sob pena de grave violação aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, a cientificação individual do beneficiário do ato impugnado (art. 66 da Lei 9.784/99), circunstância não comprovada pelo Poder Público nas referidas notas, apontadas como medidas impugnativas praticadas pela autoridade administrativa das anistias políticas concedidas aos militares. 8. Tese pacificada pela Primeira Seção no julgamento do MS 18.606/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, Rel. p/ acórdão Min. Rel. Arnaldo Esteves Lima, DJe de 28.6.13). No mesmo sentido, os seguintes precedentes: MS 19.278/DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe de 28.6.13; MS 19.448/DF, 1ª Seção, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe de 17.5.13; MS 15.330/DF, 1ª Seção, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 17.12.2010; MS 15.346/DF, 1ª Seção, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe de 3.12.2010. 9. No caso concreto, a Portaria 1.179/2004 (05.05.2004) que reconheceu a condição de anistiado político do impetrante somente foi anulada pela Portaria 3.035/2012 (29.11.2012), configurando o transcurso de mais de cinco anos aptos a configurar a decadência administrativa do Poder Público anular atos administrativos. Ademais, ainda que seja considerada a edição da Portaria Interministerial MJ/AGU 134/2011 como instrumento de impugnação da anistia política, a ocorrência do prazo quinquenal decadencial não seria afastada. 10. Segurança concedida. Agravo regimental da União prejudicado. Os embargos de declaração opostos pela União foram rejeitados (e-STJ, fls. 260-266). Posteriormente, a União interpôs recurso extraordinário (e-STJ, fls. 275-294), o qual foi sobrestado pelo Ministro Gilson Dipp, então Vice-Presidente do STJ, até o pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal acerca da existência de repercussão geral da matéria, tendo em vista que a questão referente à inaplicabilidade do prazo decadencial para anulação da concessão de anistia estava aguardando análise no STF "acerca da existência ou não de repercussão geral em recursos extraordinários selecionados e encaminhados por esta Corte como representativos da controvérsia: MS 19.565/DF, MS 19.575/DF, MS 19.700/DF, MS 19.216/DF, MS 19.448/DF, MS 19584/DF e MS 20.145/DF" (e-STJ, fl. 300). Após o julgamento do Tema 839 pelo Supremo Tribunal Federal, o então Vice-Presidente do STJ, Ministro Og Fernandes, proferiu a seguinte decisão (e-STJ, fl. 306): O recurso extraordinário pendente nestes autos encontra-se sobrestado por versar sobre a mesma questão debatida pelo Supremo Tribunal Federal no RE n. 817.388-RG/DF, paradigma do Tema n. 839 da repercussão geral. No caso paradigma, já publicado, o STF fixou a seguinte tese: No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria n. 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. Portanto, verificando-se que o acórdão recorrido fixou, ao menos a princípio, entendimento diverso do adotado pelo STF no Tema n. 839 de repercussão geral, encaminhem-se os autos ao Órgão de origem, nos termos do art. 1.040, II, do Código de Processo Civil, para eventual juízo de retratação. Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal opinou no seguinte sentido (e-STJ, fls. 336-342): EMENTA: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA CONCEDIDA EM RAZÃO DA PORTARIA Nº 1.104/GM-3/1964, DO MINISTÉRIO DA AERONÁUTICA. POSSIBILIDADE. TEMA 839/STF. DECADÊNCIA DEFINITIVAMENTE AFASTADA. NÃO ALEGAÇÃO DE OUTRAS NULIDADES.