STJ AREsp 2996376

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA POR ATRASO NA COMUNICAÇÃO DA TRANSFERÊNCIA DE DOMÍNIO ÚTIL DE IMÓVEL À SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SPU). ART. 1.022, I, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. INOCORRÊNCIA DE CONTRADIÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE NO ACÓRDÃO RECORRIDO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA N. 284/STF. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO IMPUGNADO (ART. 11-B DA LEI N. 9.636/1998). SÚMULA N. 283/STF. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA MULTA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO INVIÁVEL. SÚMULA N. 7/STJ. BASE DE CÁLCULO DA MULTA. VALOR APURADO PELA SPU. ART. 3º, § 3º, DO DECRETO-LEI N. 2.398/1987 E ART. 11-B DA LEI N. 9.636/1998. INAPLICABILIDADE DO ART. 23 DA LEI N. 9.249/1995. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER PARCIALMENTE DO RECURSO ESPECIAL E, NESSA EXTENSÃO, NEGAR-LHE PROVIMENTO. 1. Na origem, mandado de segurança visando ao cancelamento ou redução de multa por atraso na comunicação da transferência do domínio útil de imóveis à SPU, com sentença concessiva parcial. O Tribunal Regional Feder al da 3ª Região deu provimento à apelação/remessa necessária da Fazenda Pública e negou provimento ao recurso adesivo, assentando: (i) incidência dos arts. 116 do Decreto-Lei n. 9.760/1946 e 3º, § 5º, do Decreto-Lei n. 2.398/1987; (ii) mora do adquirente, pois a transmissão ocorreu em 28/04/2021 e a comunicação à SPU somente em 05/09/2023 e 06/09/2023; (iii) base de cálculo conforme planta de valores da SPU (art. 11-B da Lei n. 9.636/1998) e valor venal municipal; e (iv) inexistência de efeito confiscatório, preservando-se decadência, prescrição e inexigibilidade do art. 47, § 1º, da Lei n. 9.636/1998. 2. O recurso especial alegou contradição e negativa de prestação jurisdicional (arts. 489, II e § 1º, IV, e 1.022, I, do Código de Processo Civil), além de violação ao art. 371 do Código de Processo Civil, ao art. 2º da Lei n. 9.784/1999 e ao art. 23 da Lei n. 9.249/1995. O Tribunal de origem inadmitiu o apelo nobre com fundamento na suficiência da motivação, na necessidade de revolvimento fático-probatório (Súmula n. 7/STJ) e na prejudicialidade do dissídio. 3. Inexistem os vícios do art. 1.022 do Código de Processo Civil. A "contradição, apta a ensejar a oposição dos declaratórios, é aquela contida no próprio decisum embargado, isto é, nos tópicos internos da decisão de modo a afetar sua racionalidade e coerência" (EDcl no REsp 1.820.963/SP, rel. Ministra Nancy Andrighi, Corte Especial, julgado em 3/4/2024, DJe 18/4/2024). 4. O dissídio jurisprudencial não foi adequadamente demonstrado. Ausente a indicação do dispositivo legal objeto de interpretação controvertida, incide a Súmula n. 284/STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia". 5. O acórdão recorrido possui fundamentos autônomos suficientes, dentre eles a aplicação do art. 11-B da Lei n. 9.636/1998 (fls. 295-297), não impugnado nas razões do recurso especial. Aplica-se a Súmula n. 283/STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles". 6. A pretensão de afastar a multa por desproporcionalidade/razoabilidade demanda reexame do conjunto fático-probatório, notadamente quanto à aferição da base de cálculo pelos critérios administrativos (art. 3º, § 3º, do Decreto-Lei n. 2.398/1987 e art. 11-B da Lei n. 9.636/1998), inviável em recurso especial, nos termos da Súmula n. 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". 7. Inaplicável o art. 23 da Lei n. 9.249/1995 para fins de definição da base de cálculo da multa decorrente de atraso na comunicação de transferência de domínio útil de imóvel à SPU, cujos critérios estão fixados em legislação específica (art. 3º, § 3º, do Decreto-Lei n. 2.398/1987 e art. 11-B da Lei n. 9.636/1998) e foram observados no acórdão recorrido (fls. 295-297). As razões recursais não desenvolveram tese específica sobre a alegada violação ao art. 23 da Lei n. 9.249/1995, o que reforça a incidência da Súmula n. 284/STF; 8. Agravo conhecido para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento. RELATÓRIO Trata-se de agravo, interposto por JGF EMPREENDIMENTOS E PARTICIPACOES LTDA, da decisão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO, que inadmitiu o recurso especial dirigido contra o acórdão prolatado na Apelação e Remessa Necessária n. 5032891-94.2023.4.03.6100. Na origem, cuida-se de mandado de segurança proposta por JGF EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA. contra o SUPERINTENDENTE DA SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO (SPU/SP) e DA SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU, na qual pleiteia a concessão de segurança para o cancelamento das multas por atraso de comunicação da transferência do domínio de imóvel do ente federal ou redução do montante devido (fls. 1-18). Foi proferida sentença para conceder a segurança pleiteada, para "reduzir as multas imputadas para os imóveis registrados nos RIPs n. 6213.0006607-50 e 6213.0006608-30 para o montante de R$ 38.540,45, conforme cálculos de ID 305619999" (fls. 202-206). O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO, no julgamento da apelação e remessa necessária e do recurso adesivo, deu provimento ao recurso da UNIÃO e ao sucedâneo recursal e negou provimento ao recurso adesivo, em acórdão cuja ementa é a seguir transcrita (fls. 279-288): APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REEXAME NECESSÁRIO. RECURSO ADESIVO. AFORAMENTO. TRANSFERÊNCIA DE DOMÍNIO ÚTIL. PRAZO. MULTA. INCIDÊNCIA E BASE DE CÁLCULO. - O mandado de segurança é a ação constitucional, prevista no art. 5º, LXIX, da CF/1988, regulamentado pela Lei nº 12.016/2009, cabível em caso de violação de direito líquido e certo do impetrante, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que o responsável pela ilegalidade ou pelo abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. Trata-se de remédio constitucional que tem por objetivo garantir a imediata reparação do direito individual ou coletivo violado por ato ilegal ou abusivo da autoridade. Essa via processual exige prova pré-constituída das situações e fatos que amparam o direito do impetrante (comprovação única e exclusivamente por meio de prova documental apresentada de plano), já que o rito célere do mandado de segurança não admite dilação probatória. Assim, devem constar da petição inicial os elementos suficientes a amparar o direito líquido e certo alegado pelo impetrante. - De outro lado, o art. 116 do Decreto-Lei nº 9.760/1946 (com alterações) e o art. 3º, §5º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 (também com modificações) preveem que o adquirente de bem da União, sob pena de multa, dispõe do prazo de 60 dias para comunicar a SPU acerca da transferência de titularidade, contados da data da transcrição no Registro de Imóveis. Ao longo do tempo, os critérios de apuração dessa multa foram alterados por sucessivos atos legislativos, notadamente pela Lei nº 13.139/2015, pela Lei 13.240/2015 e pela Lei nº 13.465/2017 (resultante da conversão da Medida Provisória nº 759/2016), passando de 0,05% para 0,5%, (por mês ou fração do atraso), aplicada sobre o valor do terreno (ora com e ora sem benfeitorias). - Ínsita à segurança jurídica, a regra geral do sistema jurídico é o critério tempus regit actum, motivo pelo qual a retroatividade benéfica depende de expressa previsão normativa. Porque foro, laudêmio e taxa de ocupação têm natureza jurídica de receita patrimonial não tributária (art. 39, § 2º, da Lei nº 4.320/1964, incluído pelo DL nº 1.735/1979), são inaplicáveis as exceções que determinam a retroatividade benéfica em matéria criminal (art. 5º, XL da Constituição) e em temas punitivos tributários (art. 105, o art. 106, II, "c", e o art. 112, todos do CTN). - Portanto, a multa de que tratam o art. 116 do Decreto-Lei nº 9.760/1946 e o art. 3º, §5º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 deve ser calculada observando o percentual e a base de cálculo conforme a legislação vigente a cada mês de atraso (inclusive a data do início da eficácia das medidas provisórias que resultaram nessas leis), não podendo ser utilizado um único percentual (0,05% ou 0,5%) e nem uma única na base de cálculo (valor do terreno, com ou sem benfeitorias) se a falta de informação à SPU se deu em período sujeito a regras normativas com critérios distintos. - Em suma, a multa de transferência deve ser calculada da seguinte forma, considerados os meses ou frações de atraso: a) da Lei nº 9.760/1943 (incluída o Decreto-Lei nº 2.398/1987 e a Lei nº 9.636/1998) até a Lei nº 13.139/2015: percentual de 0,05%, tendo como base de cálculo o valor do terreno com as benfeitorias nele existentes; b) entre a Lei nº 13.139/2015 (com a Lei nº 13.240/2015) até a MP nº 759/2016: percentual de 0,05% sobre o valor do terreno sem benfeitorias; c) após a MP nº 759/2016 (convertida na Lei nº 13.465/2017): percentual de 0,5% aplicado apenas sobre o valor do terreno, excluídas as benfeitorias. - Não há efeito confiscatório no resultante da aplicação dessa multa (que combina percentuais e bases de cálculo legítimos) pois está sujeita à decadência, à prescrição e à inexigibilidade do art. 47, §1º, da Lei nº 9.636/1998 (parte final), sob pena de esses acréscimos periódicos se perpetuarem no tempo com intermináveis acréscimos. Também não há que se falar em ofensa à razoabilidade e à proporcionalidade (art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei nº 9.784/1999), desde que a multa seja cobrada em consonância com as disposições legais pertinentes. - O termo inicial da multa é data do registro da transferência no Cartório de Registro de Imóveis (art. 116 do Decreto-Lei 9.760/1946, e RESP nº 1932054 - RS - 2021/0106281-6, Relª. Ministra REGINA HELENA COSTA, 26/05/2021) ou de contratos particulares não registrados, tomando-se como referência o dia em que a SPU tem conhecimento da transferência de titularidade para a verificação de decadência, prescrição e inexigibilidade do art. 47, §1º, da Lei nº 9.636/1998 (parte final), considerada, também, a ratio decidendi do Tema 244/STJ. - No caso dos autos, pelo exame da documentação, percebe-se que a transmissão do domínio útil dos imóveis ocorreu em 28/04/2021. Entretanto, a SPU somente foi cientificada da referida transação em 05/09/2023 e 06/09/2023, muito depois de expirado o prazo legal de 60 dias, de sorte que a multa pela falta de comunicação é devida. - No tocante à base de cálculo da multa, é importante lembrar que os atos administrativos são dotados de certos atributos: (a) presunção de legitimidade (conformidade com a lei, já que a atividade administrativa submete-se inteiramente ao princípio da legalidade); (b) presunção de veracidade (dos fatos que embasam a atividade administrativa); (c) autoexecutoriedade (o ato administrativo será executado, quando necessário, ainda que sem o consentimento do destinatário e independentemente de autorização judicial prévia; (d) imperatividade (decorrente da inevitabilidade de sua execução, porquanto tem poder de coercibilidade para aqueles a que se destina). Os atributos mencionados possibilitam a execução imediata do ato administrativo, in casu, a cobrança das penalidades pecuniárias exigidas pela SPU relativamente aos imóveis objetos da impetração. - Se é certo, por um lado, que essa presunção de veracidade e legitimidade é meramente relativa, admitindo prova em contrário, não menos certo, por outro, é que o ônus da prova pertence ao interessado na sua desconstituição. Assim, no caso sob apreciação, o ônus da prova da presença de algum vício a macular a avaliação administrativa seria do impetrante, nos termos do art. 373, I, do CPC. É de se ressaltar, contudo, que o impetrante não trouxe, com a inicial do mandado de segurança, prova pré-constituída apta a infirmar a presunção de veracidade e de legitimidade de que gozam os atos administrativos emanados da SPU, que fundamentam a cobrança ora impugnada. - Vale lembrar que a Lei n. 9.636/1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União Federal, prevê que o valor do domínio pleno dos terrenos de propriedade da União Federal será obtido mediante utilização da planta de valores da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, tendo por base o valor venal dos terrenos fornecido pelo Município, não havendo que se falar, assim, na existência de um procedimento administrativo para cada imóvel. - Registre-se que o art. 23 da Lei nº 9.249/1995, relativa ao Imposto de Renda e à Contribuição Social sobre o Lucro Líquido não pode servir de parâmetro para avaliação do imóvel para fins de cálculo do laudêmio ou da multa referida no art. 116 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, que cuida dos bens imóveis da União Federal. - Recurso da União Federal e reexame necessário providos. Recurso adesivo não provido. Opostos embargos de declaração, estes foram rejeitados (fls. 332-333). Nas razões do recurso especial, interposto com base no art. 105, inciso III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 489, inciso II e § 1º, inciso IV, e 1.022, inciso I, todos do Código de Processo Civil, pois o acórdão recorrido apresentaria contradições, a respeito dos seguintes fundamentos: (i) a decisão incorreu em contradição ao afastar a desproporcionalidade do valor da multa "apresentar qualquer fundamentação idônea que justificasse a rejeição das provas apresentadas pela Recorrente" ; (ii) "ao manter a multa aplicada sem exigir da Recorrida a devida comprovação da base de cálculo utilizada, o acórdão recorrido inverteu indevidamente o ônus da prova, exigindo da Recorrente que demonstrasse a ilegalidade do ato administrativo, quando, na realidade, incumbia à Recorrida apresentar elementos concretos que justificassem a imposição da penalidade em patamar superior ao valor dos bens integralizados ao capital social". (iii) acerca da necessidade de analisar todas as provas acarreadas nos autos, o acórdão recorrido recorrido apresenta entendimento divergente de decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça. No mérito, aponta afronta ao art. 371 do Código de Processo Civil; ao art. 2º da Lei n. 9.784/1999; ao art. 23 da Lei n. 9.249/1995, trazendo os seguintes argumentos: (i) violação ao art. 371 do Código de Processo Civil e ao art. 2º da Lei n. 9.784/1999, pois a decisão recorrida validou o ato administrativo da cobrança da multa sem qualquer embasamento para a aferição da base de cálculo, violando o princípio da motivação; (ii) ofensa ao art. 23 da Lei n. 9.249/1995, tendo em vista que a multa imposta fere o princípio da proporcionalidade e razoabilidade (fls. 344-366). Ao final, requer o provimento do recurso especial para que o acórdão recorrido seja anulado e os autos retornem à origem para novo julgamento. Subsidiariamente, requer a reforma da decisão. Em contrarrazões, o recorrido defendeu, preliminarmente, a não admissão do recurso especial e, no mérito, o não provimento (fls. 401-408). O Tribunal a quo não admitiu o recurso especial, por considerar que: (i) a decisão impugnada não padece de qualquer vício de fundamentação; (ii) a pretensão recursal demandaria o reexame do conjunto fático-probatório, o que atrai a incidência da Súmula n. 7 do STJ; (iii) no tocante à alegação de divergência jurisprudencial, a a incidência da Súmula n. 7 do STJ prejudica a análise do dissídio (fls. 409-415). Nas razões do presente agravo em recurso especial, alega a parte agravante que: (i) o acórdão recorrido padece dos vícios de fundamentação alegados no recurso especial; (ii) a pretensão recursal não demandaria o reexame do conjunto fático-probatório, mas, tão somente, a revaloração dos elementos acarreados nos autos, não havendo motivo para a incidência da Súmula n. 7 do STJ (fls. 418-424). Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal ofereceu o parecer, cuja ementa é a seguir transcrita (fls. 454-460): DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. ATRASO NA COMUNICAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA DE DOMÍNIO ÚTIL DE IMÓVEL À SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SPU). CONTRADIÇÃO. ART. 1.022, I, DO CPC. INOCORRÊNCIA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. BASE DE CÁLCULO DA MULTA. VALOR APURADO PELA SPU. ART. 3º, § 3º, DO DECRETO-LEI Nº 2.398/1987 E ART. 11-B DA LEI Nº 9.636/1998. INAPLICABILIDADE DO ART. 23 DA LEI Nº 9.249/1995. PARECER PELO PARCIAL CONHECIMENTO DO RECURSO ESPECIAL E, NESSA EXTENSÃO, PELO SEU DESPROVIMENTO. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA POR ATRASO NA COMUNICAÇÃO DA TRANSFERÊNCIA DE DOMÍNIO ÚTIL DE IMÓVEL À SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SPU). ART. 1.022, I, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. INOCORRÊNCIA DE CONTRADIÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE NO ACÓRDÃO RECORRIDO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA N. 284/STF. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO IMPUGNADO (ART. 11-B DA LEI N. 9.636/1998). SÚMULA N. 283/STF. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA MULTA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO INVIÁVEL. SÚMULA N. 7/STJ. BASE DE CÁLCULO DA MULTA. VALOR APURADO PELA SPU. ART. 3º, § 3º, DO DECRETO-LEI N. 2.398/1987 E ART. 11-B DA LEI N. 9.636/1998. INAPLICABILIDADE DO ART. 23 DA LEI N. 9.249/1995. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER PARCIALMENTE DO RECURSO ESPECIAL E, NESSA EXTENSÃO, NEGAR-LHE PROVIMENTO. 1. Na origem, mandado de segurança visando ao cancelamento ou redução de multa por atraso na comunicação da transferência do domínio útil de imóveis à SPU, com sentença concessiva parcial. O Tribunal Regional Feder al da 3ª Região deu provimento à apelação/remessa necessária da Fazenda Pública e negou provimento ao recurso adesivo, assentando: (i) incidência dos arts. 116 do Decreto-Lei n. 9.760/1946 e 3º, § 5º, do Decreto-Lei n. 2.398/1987; (ii) mora do adquirente, pois a transmissão ocorreu em 28/04/2021 e a comunicação à SPU somente em 05/09/2023 e 06/09/2023; (iii) base de cálculo conforme planta de valores da SPU (art. 11-B da Lei n. 9.636/1998) e valor venal municipal; e (iv) inexistência de efeito confiscatório, preservando-se decadência, prescrição e inexigibilidade do art. 47, § 1º, da Lei n. 9.636/1998. 2. O recurso especial alegou contradição e negativa de prestação jurisdicional (arts. 489, II e § 1º, IV, e 1.022, I, do Código de Processo Civil), além de violação ao art. 371 do Código de Processo Civil, ao art. 2º da Lei n. 9.784/1999 e ao art. 23 da Lei n. 9.249/1995. O Tribunal de origem inadmitiu o apelo nobre com fundamento na suficiência da motivação, na necessidade de revolvimento fático-probatório (Súmula n. 7/STJ) e na prejudicialidade do dissídio. 3. Inexistem os vícios do art. 1.022 do Código de Processo Civil. A "contradição, apta a ensejar a oposição dos declaratórios, é aquela contida no próprio decisum embargado, isto é, nos tópicos internos da decisão de modo a afetar sua racionalidade e coerência" (EDcl no REsp 1.820.963/SP, rel. Ministra Nancy Andrighi, Corte Especial, julgado em 3/4/2024, DJe 18/4/2024). 4. O dissídio jurisprudencial não foi adequadamente demonstrado. Ausente a indicação do dispositivo legal objeto de interpretação controvertida, incide a Súmula n. 284/STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia". 5. O acórdão recorrido possui fundamentos autônomos suficientes, dentre eles a aplicação do art. 11-B da Lei n. 9.636/1998 (fls. 295-297), não impugnado nas razões do recurso especial. Aplica-se a Súmula n. 283/STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles". 6. A pretensão de afastar a multa por desproporcionalidade/razoabilidade demanda reexame do conjunto fático-probatório, notadamente quanto à aferição da base de cálculo pelos critérios administrativos (art. 3º, § 3º, do Decreto-Lei n. 2.398/1987 e art. 11-B da Lei n. 9.636/1998), inviável em recurso especial, nos termos da Súmula n. 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". 7. Inaplicável o art. 23 da Lei n. 9.249/1995 para fins de definição da base de cálculo da multa decorrente de atraso na comunicação de transferência de domínio útil de imóvel à SPU, cujos critérios estão fixados em legislação específica (art. 3º, § 3º, do Decreto-Lei n. 2.398/1987 e art. 11-B da Lei n. 9.636/1998) e foram observados no acórdão recorrido (fls. 295-297). As razões recursais não desenvolveram tese específica sobre a alegada violação ao art. 23 da Lei n. 9.249/1995, o que reforça a incidência da Súmula n. 284/STF; 8. Agravo conhecido para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento.