STJ REsp 2177891

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR MÉRITO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA N. 7 DO STJ. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N. 282 E 356 DO STF. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO ATACADO. SÚMULA N. 283/STF. RECURSO NÃO CONHECIDO. 1. Considerando a fundamentação do acórdão objeto do recurso especial, os argumentos utilizados pela parte recorrente somente poderiam ter sua procedência verificada mediante o necessário reexame de matéria fática, não cabendo a esta Corte, a fim de alcançar conclusão diversa, reavaliar o conjunto fático-probatório dos autos, em conformidade com a Súmula n. 7 do STJ. 2. O Tribunal de origem não apreciou a tese de omissão da Administração em promover as avaliações de desempenho, e a parte ora agravante não suscitou a questão em seus embargos de declaração, motivo pelo qual está ausente o necessário prequestionamento. Incidência das Súmulas n. 282 e 356 do STF. 3. O recurso especial não impugnou fundamento autônomo utilizado para destacar particularidades fáticas do caso concreto que o afastam de precedentes invocados pela parte recorrente. Incidência da Súmula n. 283 do STF. 4. Recurso especial não conhecido. RELATÓRIO Trata-se de recursos especiais interpostos por UNIVERSIDADE FEDERAL DO VALE DO SÃO FRANCISCO - UNIVASF e YARIADNER COSTA BRITO SPINELLI, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, nos autos da apelação cível n. 0800419-10.2023.4.05.8308. Na origem, cuida-se de ação anulatória de ato administrativo proposta por YARIADNER COSTA BRITO SPINELLI, objetivando anular atos administrativos da UNIVERSIDADE FEDERAL DO VALE DO SÃO FRANCISCO - UNIVASF que desconsideraram o interstício legal de 24 (vinte e quatro) meses para progressões funcionais, requerendo a retificação das datas de vigência, o pagamento retroativo, e valores vincendos, corrigidos e acrescidos de juros (fls. 2-20). Foi proferida sentença, que julgou procedentes os pedidos, para (fls. 558-568): (a.1) ANULAR o ato de progressão funcional da autora, representado pelas Portarias/SGP n.º 362, de 26/06/2020, e n.º 156, de 23/02/2023 e RETIFICÁ-LOS de modo que a sua progressão funcional, por mérito, da classe de Professor Adjunto Nível 1 para a classe de professor Adjunto Nível 2 deve corresponder ao interstício compreendido entre 10/12/2012 a 10/12/2014 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2014); sua progressão funcional, por mérito, da classe de Professor Adjunto Nível 2 para a classe de professor Adjunto Nível 3 deve corresponder ao interstício compreendido entre 10/12/2014 a 10/12/2016 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2016); sua progressão funcional, por mérito, da classe de Professor Adjunto Nível 3 para a classe de professor Adjunto Nível 4 deve corresponder ao interstício compreendido entre 10/12/2016 a 10/12/2018 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2018); sua progressão funcional, por mérito, da classe de Professor Adjunto Nível 4 para a classe de professor Associado Nível 1 deve corresponder ao interstício compreendido entre 10/12/2018 a 10/12/2020 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2020); e; da classe de Professor Associado Nível 1 para a classe de Professor Associado Nível 2 deve corresponder ao interstício compreendido entre 10/12/2020 a 10/12/2022 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2022). (a.2) CONDENAR a ré pagar a autora os valores correspondentes às progressões funcionais, após a retificação das datas respectivas, respeitada a prescrição quinquenal. A UNIVERSIDADE FEDERAL DO VALE DO SÃO FRANCISCO - UNIVASF interpôs apelação às fls. 581-598. Contrarrazões às fls. 600-617. O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO deu parcial provimento para a apelação, conforme a seguinte ementa (fl. 633-635): ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. PROFESSOR. MAGISTÉRIO SUPERIOR. GRATUIDADE JUDICIÁRIA CONCEDIDA EM PRIMEIRA INSTÂNCIA. EXTENSÃO A TODOS OS ATOS PROCESSUAIS. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR MÉRITO. DIREITO. ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DE RECONHECIMENTO DA PROGRESSÃO FUNCIONAL PARA DELIMITAÇÃO DOS INTERSTÍCIOS LEGAIS. POSSIBILIDADE. CONCESSÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DAS PROGRESSÕESOPE JUDICIS PLEITEADAS. IMPOSSIBILIDADE. REVISÃO DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. SUBMISSÃO DO SERVIDOR A NOVA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO PARA RECONHECIMENTO DA VIABILIDADE DAS PROGRESSÕES. NECESSIDADE. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO. INOCORRÊNCIA. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. ARBITRAMENTO POR EQUIDADE. SUCUMBÊNCIA EM PARCELA MÍNIMA. 1. Trata-se de apelação interposta pela UNIVERSIDADE FEDERAL DO VALE DO SÃO FRANCISCO - UNIVASF em face da sentença proferida pelo Juízo da 17ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco, que julgou procedente o pedido formulado na inicial, determinando a anulação dos atos de progressão funcional da parte autora publicados através das Portarias SGP nº 362, de 26/6/2020, e nº 156, de 23/2/2023, para que seja feita a sua retificação, de modo que: a progressão funcional, por mérito, da classe de Professor Adjunto Nível 1 para o Nível 2 corresponda ao interstício de 10/12/2012 a 10/12/2014 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2014); a progressão funcional de Professor Adjunto Nível 2 para o Nível 3 corresponda ao interstício de 10/12/2014 a 10/12/2016 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2016); a progressão funcional de Professor Adjunto Nível 3 para o Nível 4 corresponda ao interstício de 10/12/2016 a 10/12/2018 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2018); a progressão funcional de Professor Adjunto Nível 4 para Professor Associado Nível 1 corresponda ao interstício de 10/12/2018 a 10/12/2020 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2020); e a progressão funcional de Professor Associado Nível 1 para o Nível 2 corresponda ao interstício de 10/12/2020 a 10/12/2022 (com efeitos financeiros a partir de 11/12/2022) e assim sucessivamente, devendo a ré pagar os valores correspondentes às referidas progressões retroativamente, respeitada a prescrição quinquenal. Condenada a ré ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais fixados em 10% sobre o valor da condenação, atualizados a partir da data de prolação da sentença. 2. Em suas razões recursais, a UNIVASF alega, em síntese: a) a parte autora não faz jus ao benefício da justiça gratuita; b) prescrição do fundo de direito, porquanto pleiteia os efeitos financeiros de progressão funcional ocorrida há mais de 5 (cinco) anos; c) necessidade de preenchimento cumulativo de dois requisitos para a concessão da progressão funcional na carreira de magistério superior, a saber, o cumprimento do interstício de 24 meses e a aprovação em avaliação de desempenho; d) que a natureza do ato é constitutiva, e não declaratória, sendo imprescindível para a progressão a formulação de requerimento administrativo, o qual só foi feito pela parte autora em 2020, com efeitos financeiros implementados em junho do referido ano; e) os efeitos financeiros são prospectivos, produzindo-se a partir da data de publicação do ato que aprova o processo de avaliação de desempenho, após a formulação do requerimento administrativo; f) pelo princípio da eventualidade, caso acolhida a pretensão da parte autora, devem ser reconhecidos os efeitos financeiros a partir da data do requerimento, não do cumprimento do interstício, em relação à promoção do cargo de Professor Adjunto 1 para Professor Adjunto 2. 3. A controvérsia recursal cinge-se à análise do direito da parte autora, ora apelada, à revisão das datas das suas progressões funcionais, a partir do cumprimento do interstício legal de 24 meses, para fins contabilização dos efeitos financeiros a partir de cada uma delas. 4. No caso em exame, a concessão do pleito de gratuidade judiciária se deu na primeira instância. O Superior Tribunal de Justiça possui firme entendimento de que " a concessão do benefício de gratuidade ". Não seda justiça se estende a todos os atos do processo, enquanto não expressamente revogada verificando qualquer evidência nos autos que afaste a presunção de hipossuficiência da parte autora, ora apelada, há de ser mantida a concessão da justiça gratuita também nesta via recursal. Preliminar rejeitada. 5. Em suas alegações de mérito, a recorrente aduziu que a natureza do ato concessório da progressão por mérito é constitutiva, e não declaratória, sendo imprescindível para a progressão a formulação de requerimento administrativo, o qual só foi feito pela parte autora em 2020, cujos efeitos financeiros são prospectivos, devendo incidir a partir da data de publicação do ato que aprova o processo de avaliação de desempenho. 6. A Lei nº 13.325/2016, inserindo o art. 13-A na redação da Lei nº 12.772/2012, previu que os efeitos financeiros da progressão e da promoção a que se refere o caput do art. 12 ocorrerão a partir da data em que o docente cumprir os requisitos estabelecidos em lei para o desenvolvimento na carreira e o interstício de 24 meses, que precisa ser observado "em cada nível" (art. 12, § 2º, I, da Lei nº 12.772/2012). 7. Não se ignora a posição firmada por esta Corte Regional em diversos julgados sobre a matéria, especificamente quanto à natureza jurídica dos atos administrativos de progressão funcional de servidores públicos. O entendimento dominante no âmbito deste Tribunal Regional Federal da 5ª Região é de que a progressão funcional por titulação não tem efeito meramente declaratório, mas constitutivo, de modo que o marco inicial dos efeitos financeiros é a data do requerimento administrativo, o que não ocorre em relação à progressão funcional por mérito, cujo termo a quo é a data em que satisfeitos os requisitos para tanto, sendo meramente declaratório o ato administrativo (Processos nºs 08014197020174058400, 08008498420174058400 e 08038135020174058400, DESEMBARGADOR FEDERAL ÉLIO WANDERLEY DE SIQUEIRA FILHO, julgados respectivamente em 21/11/2018, 14/9/2018 e 21/5/2018). 8. Embora esse posicionamento tenha sido firmado em precedentes relativos ao Magistério do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico (arts. 14, 15 e 15-A da mesma Lei 12.772/2012), é também aplicável às progressões do Magistério Superior, dada a identidade dos institutos e a semelhança dos requisitos de obtenção. 9. A Segunda e a Quarta Turmas deste TRF5, em precedentes que tratavam de progressão de professor universitário, pontuaram que, relativamente ao termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais por titulação e por desempenho acadêmico, é firme a jurisprudência desta Corte de que, quanto à primeira espécie, deve ser considerada a data do requerimento administrativo, enquanto que, no tocante à segunda (por mérito), a progressão deve retroagir à data do cumprimento dos requisitos legais, e não à data em que for realizada a avaliação pela Administração ou em que publicada a portaria, tendo natureza meramente declaratória (08031844220184058400, AC, Desembargador Federal Manoel de Oliveira Erhardt, 4ª Turma, Julgamento: 4/7/2019; 08004709020194058201, AC, Desembargador Federal Paulo Machado Cordeiro, 2ª Turma, Julgamento: 28/11/2019; 08043248220164058400, AC, Desembargador Federal Leonardo Carvalho, 2ª Turma, Julgamento: 10/3/2020). 10. O caso em exame, porém, guarda particularidade fática que o distingue dos demais, razão pela qual se faz necessário consignar as razões do distinguishing, capaz de conduzir o julgamento a resultado diverso do alcançado nos feitos já apreciados por esta Corte Regional. 11. Em que pese a cláusula de inafastabilidade da jurisdição e a possibilidade do controle jurisdicional dos atos administrativos, o Poder Judiciário não pode simplesmente conceder progressões funcionais em substituição à atividade típica da Administração introversa em suas relações institucionais com seus servidores. Não obstante o entendimento firmado por este Tribunal acerca da natureza declaratória das promoções funcionais por mérito, é cediço que esta modalidade de progressão pressupõe cumulativamente o preenchimento de dois requisitos impostos pela Lei 12. 772/2012, a saber o cumprimento do interstício e a realização de avaliações de desempenho. 12. Na espécie, é possível inferir do conjunto probatório constante dos autos que a Administração somente avaliou, comprovadamente, o desempenho da autora em relação aos períodos de 2018-2020 e 2020-2022. A pretensão da autora de rever os atos administrativos para considerar os interstícios de 2012-2014 e 2014-2016 é fundamentada. Contudo, não se pode simplesmente retroagir às progressões já concedidas, pois tal revisão exige que a demandante seja submetida a um novo procedimento de avaliação de desempenho correspondente aos interstícios considerados. Sem essa reavaliação, a autora estaria obtendo progressão funcional referente ao interstício de 2012-2014 com base no desempenho avaliado em 2018-2020 e, analogamente, teria reconhecido o direito à progressão funcional no interstício de 2014-2016 a partir das atividades desempenhadas em 2020-2022. 13. O direito da autora de retificar os interstícios a serem considerados em suas progressões funcionais não se confunde com o direito às mencionadas progressões, sem a observância do procedimento previsto na legislação de regência quanto à necessidade de avaliação de desempenho acadêmico. Evidentemente, não poderia o Judiciário assegurar o direito às progressões funcionais pretendidas sem que a autora seja submetida às respectivas avaliações de desempenho. 14. Há a registrar, outrossim, que os requisitos legais para a promoção via de regra divergem dos requisitos para progressão horizontal, sendo certo que a promoção para o cargo de Professor Associado exige o atendimento a requisitos próprios de avaliação, distintos daqueles utilizados para a progressão dentro da mesma classe, a exemplo da exigência do MEC no sentido de avaliar a produção intelectual do docente, critério que não é obrigatório na avaliação de desempenho para progressões horizontais, como a passagem de Adjunto 1 para Adjunto 2 ou de Adjunto 2 para Adjunto 3. 15. Em suma, qualquer revisão das progressões deve respeitar os procedimentos e critérios estabelecidos para cada interstício e categoria funcional, garantindo-se a adequada avaliação de desempenho correspondente ao período considerado. 16. No que tange às alegações sobre a prescrição do fundo do direito, estas não merecem acolhimento, porquanto se insurge a autora em face do reconhecimento de atos praticados nos anos de 2020 e 2023, não restando configurada, in casu, , a prescrição quinquenal. Ademais, na parte dispositiva da sentença, o magistrado a quo consignou expressamente a observância da prescrição quinquenal quanto ao pagamento retroativo correspondente às referidas progressões funcionais por mérito, cujo montante deve ser apurado em fase de liquidação e cumprimento de sentença. 17. Apelação parcialmente provida para anular os atos que concederam progressão funcional à autora - consubstanciados nas Portarias SGP 362, de 26/6/2020, e 156, de 23/2/2023 -, e determinar que a UNIVASF revise os respectivos processos administrativos, submetendo a autora a novas avaliações de desempenho que considerem o interstício de 10/12/2014 a 10/12/2016, na progressão por mérito da classe de Professor Adjunto Nível 1 para a classe de professor Adjunto Nível 2, e o interstício de 10/12/2012 a 10/12/2014, na progressão por mérito da classe de Professor Adjunto Nível 2 para a classe de professor Adjunto Nível 3, sendo, uma vez confirmadas as progressões, efetuado o pagamento das diferenças devidas, a contar da data em que satisfeitos os requisitos para a progressão (11/12/2014 e 11/12/2016, respectivamente), respeitada a prescrição quinquenal, assegurando-se à parte autora o direito de requerer na via administrativa as demais progressões/promoções, levando-se em consideração os interstícios retificados. 18. Honorários sucumbenciais em favor da autora, que decaiu de parte mínima do direito, fixados por equidade, ante a ausência de condenação e por se tratar de obrigação de fazer, no montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). Opostos embargos de declaração às fls. 658-669, posteriormente rejeitados (fls. 688-695). No recurso especial de fls. 706-729, interposto com base no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, a UNIVERSIDADE FEDERAL DO VALE DO SÃO FRANCISCO - UNIVASF alega que o acórdão recorrido violou os seguintes dispositivos: (i) art. 1.022, incisos I e II, do CPC; (ii) art. 1º do Decreto n. 20.910/1932 e art. 6º, § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro; (iii) arts. 12, 13, 13-A e 19 da Lei n. 12.772/2012. Já no recurso especial de fls. 731-740, interposto por YARIADNER COSTA BRITO SPINELLI, interposto com base no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, a parte alega violação aos arts. 12 e 13-A da Lei n. 12.772/2012, argumentando que a omissão da administração em promover as avaliações de desempenho para fins de progressão funcional do recorrente configura violação direta aos dispositivos. A UNIVERSIDADE FEDERAL DO VALE DO SÃO FRANCISCO - UNIVASF, na petição de fls. 741-742, comunicou a desistência do recurso especial interposto. Contrarrazões às fls. 746-753. A decisão de fls. 755-756 admitiu ambos os recursos interpostos. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR MÉRITO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA N. 7 DO STJ. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N. 282 E 356 DO STF. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO ATACADO. SÚMULA N. 283/STF. RECURSO NÃO CONHECIDO. 1. Considerando a fundamentação do acórdão objeto do recurso especial, os argumentos utilizados pela parte recorrente somente poderiam ter sua procedência verificada mediante o necessário reexame de matéria fática, não cabendo a esta Corte, a fim de alcançar conclusão diversa, reavaliar o conjunto fático-probatório dos autos, em conformidade com a Súmula n. 7 do STJ. 2. O Tribunal de origem não apreciou a tese de omissão da Administração em promover as avaliações de desempenho, e a parte ora agravante não suscitou a questão em seus embargos de declaração, motivo pelo qual está ausente o necessário prequestionamento. Incidência das Súmulas n. 282 e 356 do STF. 3. O recurso especial não impugnou fundamento autônomo utilizado para destacar particularidades fáticas do caso concreto que o afastam de precedentes invocados pela parte recorrente. Incidência da Súmula n. 283 do STF. 4. Recurso especial não conhecido.