STJ REsp 2139420

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI N. 14.230/2021. RETROATIVIDADE MITIGADA. TEMA N. 1199 DO STF. IRRETROATIVIDADE DO NOVO REGIME PRESCRICIONAL. ART. 23 DA LIA. SUSPENSÃO E CONTAGEM PELA METADE APÓS INTERRUPÇÃO. NÃO INCIDÊNCIA AOS FATOS E ATOS PROCESSUAIS ANTERIORES À VIGÊNCIA DA NOVA LEI. FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA VINCULANTE. CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIMENTO DE OITIVA DE TESTEMUNHA NÃO ARROLADA. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA N. 283/STF. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA N. 7/STJ. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DA SENTENÇA. ALEGAÇÕES GENÉRICAS. SÚMULA N. 284/STF. ART. 10 E ART. 11, INCISO VI, DA LIA. CONDENAÇÃO COM BASE EM DOLO GENÉRICO. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO DE IMPROBIDADE. POSSIBILIDADE DE CONVERSÃO OU PROSSEGUIMENTO NA INSTÂNCIA ODINÁRIA TÃO SOMENTE QUANTO À PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO (ART. 17, § 16 DA LIA). RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO. 1. O Tribunal de origem enfrentou a prescrição à luz do Tema n. 1199 do Supremo Tribunal Federal e da redação originária do art. 23 da Lei n. 8.429/1992, rejeitando a aplicação retroativa do novo regime. Não há violação do art. 23, § 1º, § 5º e § 8º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação pela Lei n. 14.230/2021, pois o término do mandato do recorrente deu-se em 31/12/2012 e o ajuizamento em 24/6/2014. Conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal, o novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 2. A alegação de cerceamento de defesa foi afastada pelo Tribunal a quo, consignando que a testemunha não foi arrolada, a oitiva seria inócua e o magistrado possui liberdade na valoração da prova. O recurso especial não impugnou o fundamento autônomo de que a testemunha não foi arrolada, atraindo o óbice da Súmula n. 283/STF. Além disso, a pretensão demanda reexame do conjunto fático-probatório, encontrando óbice na Súmula n. 7/STJ. 3. Não deve ser conhecido o recurso especial no capítulo em que aponta violação do art. 489, § 1º, inciso IV, do Código de Processo Civil, haja vista que o recorrente trouxe alegações genéricas, sem especificar os pontos de omissão, contradição, obscuridade ou erro material e sua relevância para a solução do caso. Incidência da Súmula n. 284/STF: " é inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia." Precedentes: AgInt nos EDcl no AREsp 1.311.559/RS e REsp 2.089.769/PB. 4. O Tribunal de origem considerou existente a prática de atos ímprobos dos arts. 10 e 11, inciso VI, da LIA, assentando a existência de "dolo genérico" e irregularidades na aplicação de recursos do PNATE em desacordo com Resolução FNDE n. 14/2009. A moldura fática delineada revela que a condenação se sustenta em dolo genérico, sem indicação de elemento subjetivo especial de finalidade, exigido pelo novo regime da LIA. Em consonância com o Tema n. 1199/STF, é necessária a presença do elemento subjetivo dolo, e, conforme a nova redação da LIA, o dolo específico constitui requisito para a tipicidade, não se admitindo a responsabilização por meras irregularidades desacompanhadas de propósito de beneficiar a si ou a outrem. 5. A jurisprudência do STF e STJ confirma a atipicidade superveniente das condutas fundadas em dolo genérico. Para caracterizar o ato ímprobo, é necessário o dolo específico da atuação do agente público, sendo insuficiente a mera voluntariedade no mister usual das competências públicas. Imprescindível a presença da voluntariedade do ato, consciência da ilicitude pelo agente público e existência do fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem, aferível pelas circunstâncias e provas do caso concreto (AgInt no REsp 1829687/SC, DJEN 25/06/2025). 6. Afastada a improbidade pela ausência do elemento subjetivo, uma vez que as instâncias ordinárias reconheceram a ilegalidade do ato administrativo e o dano ao erário, exsurge a possibilidade de conversão da ação de improbidade em ação civil pública para ressarcimento, na instância ordinária, nos termos do art. 17, § 16, da LIA, em consonância com entendimento do STF (ARE 1.492.981-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 20/8/2024) e com a ratio do Tema Repetitivo n. 1089 do STJ. 7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. RELATÓRIO Trata-se de recurso especial interposto por ANTÔNIO PEIXOTO DE OLIVEIRA, com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal (fls. 909-913), em face de acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO (TRF1), nos autos do Processo n. 0009786-18.2014.4.01.3200 (fls. 958-966; 911), que, em juízo de retratação, rejeitou embargos de declaração e manteve o entendimento de inexistência de prescrição e de comprovação de dolo e dano ao erário, preservando a condenação por ato de improbidade administrativa (fls. 962-966). Na origem, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra ANTÔNIO PEIXOTO DE OLIVEIRA, alegando, em síntese, que, no exercício de 2009, houve irregularidades na execução dos recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), com gasto de combustíveis superior ao limite normativo e pagamento por meio de "Saque Recibo", em espécie, em desacordo com a Resolução de regência (fls. 990; 837-838). Segundo a petição inicial (fls. 837-838), "o requerido movimentou de forma irregular os referidos recursos com: a) gasto de combustíveis superior ao estabelecido pela norma regente ( ) e b) efetuado pagamento por meio de Saque Recibo na quantia de R$ 58.523,36, caracterizado por pagamentos em espécie, em desacordo com a Resolução CD/FNDE n. 14/2009, art. 7º, § 8º, do PNATE 2009." Ao final, requereu a condenação nas sanções da Lei n. 8.429/1992, tendo sido impostas, na sentença, as seguintes cominações: ressarcimento de R$ 117.046,72 (cento e dezessete mil, quarenta e seis reais e setenta e dois centavos) ao FNDE, multa civil de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e suspensão dos direitos políticos por 8 anos (fls. 990-991; 837-842). O acórdão recorrido apresenta a seguinte ementa (fls. 962-963): PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 1.022, I E II DO CÓDIGO DE PROCESSO DE 2015. PRAZO PRESCRICIONAL. ART. 23, I, DA LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES DA LEI 14.230/2021. INAPLICABILIDADE. TESE 1199 DO STF. EX-PREFEITO MUNICIPAL. PNATE. ALTERAÇÕES DA LEI 14.230/2021. ART. 10, VI, IX E XI DA LEI 8.429/92. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO E DANO AO ERÁRIO COMPROVADOS. 1. Na hipótese, determinou a Vice-Presidência deste Tribunal que esta Turma se pronuncie sobre eventual aplicação da Lei 14.230/21 na apreciação da matéria impugnada, notadamente quanto à constatação do dolo específico para caracterizar o ato de improbidade administrativa. 2. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil de 2015, são cabíveis embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para: I - esclarecer obscuridade ou eliminar contradição; II - suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento; III - corrigir erro material. 3. A alteração da Lei 8.429/92, pela Lei 14.230/2021 modificou consideravelmente a Lei de Improbidade Administrativa, especialmente o art. 23 que trata da prescrição. Todavia, a alteração legal não deve ser aplicada para retroagir à data do fato, pois a prescrição quanto ao ajuizamento da ação era regida pela Lei 8.429/92, gerando expectativas legítimas, exercidas a tempo e modo, no que concerne ao limite para a atuação tempestiva da persecução em juízo. Precedente. 4. O Supremo Tribunal Federal, em 18/08/2022, ao finalizar o julgamento do Recurso Extraordinário no Agravo 843989, fixou a tese do Tema 1199 nos seguintes termos:"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei" (Grifei). 5. Quando da prolação da sentença integrativa, em 14/11/2019, o texto em vigor da Lei 8.429/92 não contemplava o instituto da prescrição intercorrente. 6. Consoante o disposto no art. 23, I, da Lei 8.429/92, nos casos de ato de improbidade imputado a agente público no exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança, o prazo para ajuizamento da ação é de 05 (cinco) anos, contados do primeiro dia após o término do exercício do mandato ou afastamento do cargo, momento em que ocorre o término ou cessação do vínculo temporário estabelecido com o Poder Público. 7. Tendo o réu deixado o cargo de Prefeito em 31/12/2012, conclui-se pela não consumação da prescrição da pretensão veiculada em ação proposta no dia 24/06/2014, pois não transcorreu o prazo de cinco anos após o término do mandato previsto no art. 23, I, da Lei 8.429/92. 8. Para a configuração da improbidade administrativa capitulada no art. 10 e incisos da Lei 8.429/92, com as alterações da Lei 14.230/21 é necessária a demonstração do elemento subjetivo doloso, bem como a comprovação do efetivo dano acarretado ao erário do Poder Público, sob pena de inadequação típica. 9. A referida norma se aplica ao caso concreto, eis que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa por beneficiar o réu. 10. Materialidade e autoria dos atos ímprobos do art. 10, VI, IX e XI; e art. 11, VI, da Lei 8.429/92, com as alterações introduzidas pela Lei 14.230/21 devidamente comprovadas, pois os documentos, juntados aos autos indicam com clareza irregularidades na execução dos recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE, no exercício de 2009, pelo requerido, na condição de Prefeito Municipal. 11. As sanções estabelecidas na sentença foram aplicadas em manifesta e irretocável atenção aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, pois o dano foi significativo e implicou utilização indevida de recursos federais, sem que houvesse benefício efetivo à população. 12. Embargos de declaração rejeitados. Nas razões do recurso especial (fls. 909-932), a parte recorrente sustenta, com fundamento nas alíneas "a" e "c" do art. 105, inciso III, da Constituição Federal, a violação dos arts. 23, §1º, §5º e §8º, da Lei n. 14.230/2021, 369 e 489, §1º, inciso IV, do Código de Processo Civil, e art. 11, incisos III, IV, V e VI, da Lei n. 8.429/1992 (fls. 922-925), alegando, preliminarmente, a prescrição intercorrente pela contagem pela metade do prazo após a interrupção e o reconhecimento de ofício (§§5º e 8º), com linha do tempo indicada entre o ajuizamento (30/6/2014) e a sentença (25/6/2019), totalizando "4 anos, 11 meses e 26 dias" (fls. 923-925); afirma cerceamento de defesa pelo indeferimento da oitiva da empresa TERPAV (art. 369 do CPC) e ausência de fundamentação por não enfrentamento das alegações finais (art. 489, §1º, inciso IV, do CPC) (fls. 924-925). No mérito, defende a inexistência de dolo e ausência de dano ao erário para afastar a improbidade do art. 11, incisos III, IV, V e VI, da Lei n. 8.429/1992 (fls. 924-925). Alega prequestionamento das matérias (fls. 917-918), requer o afastamento da Súmula n. 7 do STJ por se tratar de revaloração jurídica (fls. 914-917) e indica divergência jurisprudencial com julgados do TJMG e do STJ (fls. 915-916; 928-930). Ao final, requer, literalmente: 3.1) A violação da lei federal nº 14.230/21, em seus artigos 23, §1º, §5º e § 8º, ( ) e a prescrição intercorrente, julgando o feito extinto com resolução de mérito, por força do artigo 485, inciso II, do Código de Processo Civil; 3.2) Subsidiariamente, ( ) o cerceamento de defesa e ( ) a ausência de fundamentação da sentença, anulando-a e remetendo os autos para o primeiro grau ( ) ; 3.3) Subsidiariamente, ( ) reconhecer a violação do artigo 11, inciso III, IV, V e VI da Lei nº 8.429/92, absolvendo o Recorrente em razão da ausência de dolo; (fl. 931). As contrarrazões ao Recurso Especial foram apresentadas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (fls. 936-946), ocasião em que sustentou a manutenção do acórdão recorrido e alegou a incidência da Súmula n. 7 do STJ quanto ao dolo e à necessidade de reexame probatório, inexistência de cerceamento de defesa (art. 369 do CPC) e de violação do art. 489 do CPC, comprovação de dano ao erário e do elemento subjetivo, além da irretroatividade do novo regime prescricional da Lei n. 14.230/2021 conforme o Tema n. 1199 do STF. Ao final, pugnou pelo "não conhecimento do Recurso Especial e, acaso conhecido, pelo seu desprovimento." (fls. 940-946). O recurso especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fls. 974-976), que, à luz do art. 1.030, inciso V, alínea c, do Código de Processo Civil, refutou o juízo de retratação e determinou a remessa dos autos ao Superior Tribunal de Justiça (fls. 975-976). O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL manifestou-se nos autos (fls. 989-997), ocasião em que opinou pelo parcial conhecimento do recurso especial e, no que conhecido, pelo seu não provimento (fls. 989-990; 997). Sustentou a deficiência da alegação de omissão (Súmula n. 284/STF, por analogia), a impossibilidade de revisão do elemento subjetivo (Súmula n. 7/STJ) a irretroatividade da Lei n. 14.230/2021 quanto ao regime prescricional, conforme a tese do Tema n. 1199 do STF. Apontou, ainda, que o acórdão paradigma indicado para o dissídio é anterior ao julgamento em repercussão geral pelo STF (fls. 992-997). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI N. 14.230/2021. RETROATIVIDADE MITIGADA. TEMA N. 1199 DO STF. IRRETROATIVIDADE DO NOVO REGIME PRESCRICIONAL. ART. 23 DA LIA. SUSPENSÃO E CONTAGEM PELA METADE APÓS INTERRUPÇÃO. NÃO INCIDÊNCIA AOS FATOS E ATOS PROCESSUAIS ANTERIORES À VIGÊNCIA DA NOVA LEI. FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA VINCULANTE. CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIMENTO DE OITIVA DE TESTEMUNHA NÃO ARROLADA. FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA N. 283/STF. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA N. 7/STJ. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DA SENTENÇA. ALEGAÇÕES GENÉRICAS. SÚMULA N. 284/STF. ART. 10 E ART. 11, INCISO VI, DA LIA. CONDENAÇÃO COM BASE EM DOLO GENÉRICO. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO DE IMPROBIDADE. POSSIBILIDADE DE CONVERSÃO OU PROSSEGUIMENTO NA INSTÂNCIA ODINÁRIA TÃO SOMENTE QUANTO À PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO (ART. 17, § 16 DA LIA). RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO. 1. O Tribunal de origem enfrentou a prescrição à luz do Tema n. 1199 do Supremo Tribunal Federal e da redação originária do art. 23 da Lei n. 8.429/1992, rejeitando a aplicação retroativa do novo regime. Não há violação do art. 23, § 1º, § 5º e § 8º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação pela Lei n. 14.230/2021, pois o término do mandato do recorrente deu-se em 31/12/2012 e o ajuizamento em 24/6/2014. Conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal, o novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 2. A alegação de cerceamento de defesa foi afastada pelo Tribunal a quo, consignando que a testemunha não foi arrolada, a oitiva seria inócua e o magistrado possui liberdade na valoração da prova. O recurso especial não impugnou o fundamento autônomo de que a testemunha não foi arrolada, atraindo o óbice da Súmula n. 283/STF. Além disso, a pretensão demanda reexame do conjunto fático-probatório, encontrando óbice na Súmula n. 7/STJ. 3. Não deve ser conhecido o recurso especial no capítulo em que aponta violação do art. 489, § 1º, inciso IV, do Código de Processo Civil, haja vista que o recorrente trouxe alegações genéricas, sem especificar os pontos de omissão, contradição, obscuridade ou erro material e sua relevância para a solução do caso. Incidência da Súmula n. 284/STF: " é inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia." Precedentes: AgInt nos EDcl no AREsp 1.311.559/RS e REsp 2.089.769/PB. 4. O Tribunal de origem considerou existente a prática de atos ímprobos dos arts. 10 e 11, inciso VI, da LIA, assentando a existência de "dolo genérico" e irregularidades na aplicação de recursos do PNATE em desacordo com Resolução FNDE n. 14/2009. A moldura fática delineada revela que a condenação se sustenta em dolo genérico, sem indicação de elemento subjetivo especial de finalidade, exigido pelo novo regime da LIA. Em consonância com o Tema n. 1199/STF, é necessária a presença do elemento subjetivo dolo, e, conforme a nova redação da LIA, o dolo específico constitui requisito para a tipicidade, não se admitindo a responsabilização por meras irregularidades desacompanhadas de propósito de beneficiar a si ou a outrem. 5. A jurisprudência do STF e STJ confirma a atipicidade superveniente das condutas fundadas em dolo genérico. Para caracterizar o ato ímprobo, é necessário o dolo específico da atuação do agente público, sendo insuficiente a mera voluntariedade no mister usual das competências públicas. Imprescindível a presença da voluntariedade do ato, consciência da ilicitude pelo agente público e existência do fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem, aferível pelas circunstâncias e provas do caso concreto (AgInt no REsp 1829687/SC, DJEN 25/06/2025). 6. Afastada a improbidade pela ausência do elemento subjetivo, uma vez que as instâncias ordinárias reconheceram a ilegalidade do ato administrativo e o dano ao erário, exsurge a possibilidade de conversão da ação de improbidade em ação civil pública para ressarcimento, na instância ordinária, nos termos do art. 17, § 16, da LIA, em consonância com entendimento do STF (ARE 1.492.981-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 20/8/2024) e com a ratio do Tema Repetitivo n. 1089 do STJ. 7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido.