STJ REsp 2141282

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA /INEXIGIBILIDADE INDEVIDA DE LICITAÇÃO. ART. 10, CAPUT E INCISO VIII, E ART. 11, CAPUT, DA LEI N. 8.429/1992. LEI N. 14.230/2021. TEMA N. 1.199/STF. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (ART. 1º, §§ 2º E 3º, DA LIA). ART. 10, INCISO VIII, DA LIA. DANO AO ERÁRIO EFETIVO. INCOMPATIBILIDADE DO DANO PRESUMIDO (IN RE IPSA) COM A NOVA REDAÇÃO LEGAL. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO (ART. 25, INCISO III, DA LEI N. 8.666/1993). MERA ILEGALIDADE. INSUFICIÊNCIA PARA CARACTERIZAR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO NO CASO CONCRETO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. 1. O recorrente afirma bastar o dolo direto para caracterizar o ato ímprobo, sem exigência de dolo específico. Todavia, a jurisprudência atual do STJ exige dolo específico para configuração do ato ímprobo, em conformidade com a redação dos arts. 1º, §§ 2º e 3º, e 11, da LIA (após a Lei n. 14.230/2021), não se admitindo a mera voluntariedade ou o dolo genérico como suficientes. "Para configuração do dolo específico, é necessário e suficiente que o julgador aponte a voluntariedade do ato, consciência da ilicitude e existência do fim de obter proveito para si ou para outrem, aferível pelas circunstâncias e provas do caso concreto" (AgInt no REsp n. 1.829.687/SC, Segunda Turma, relator Ministro Teodoro Silva Santos, DJEN 25/6/2025). 2. A tese de subsistência do dano in re ipsa, em hipóteses de indevida dispensa ou inexigibilidade de licitação, não se coaduna com a novel exigência legal de "perda patrimonial efetiva" prevista no art. 10, inciso VIII, da LIA. A nova redação do art. 10 impõe a demonstração de dano concreto, afastando o entendimento jurisprudencial pretérito de presunção de dano. Precedentes: AREsp n. 2102066/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 24/9/2024, DJe 2/10/2024; AgInt no REsp n. 2065616/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 24/2/2025, DJEN 5/3/2025; EREsp n. 1.288.585/RJ, Primeira Seção, julgado em 29/11/2024. 3. No caso concreto, as instâncias ordinárias reconheceram irregularidades na contratação direta, mas afastaram expressamente a presença de dolo específico e a existência de dano efetivo, consignando que "não está demonstrado nos autos que os réus realizaram conluio para beneficiar a instituição contratada" e que "não se revela possível o enquadramento das condutas ao tipo de improbidade previsto no art. 10, VIII à míngua de qualquer elemento de prova capaz de demonstrar a ocorrência de prejuízo efetivo", em alinhamento com a interpretação conferida ao dispositivo legal pelo Superior Tribunal de Justiça. 4. O ressarcimento ao erário, embora de natureza reparatória e independente das sanções da LIA, consoante jurisprudência do STF e do STJ, é logicamente inaplicável na espécie, em que se afastou a ocorrência de dano efetivo pelas instâncias ordinárias, não havendo como impor obrigação ressarcitória no caso concreto. 5. O acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência dominante: (i) aplicação intertemporal da Lei n. 14.230/2021 com exigência de dolo específico e taxatividade do art. 11 da LIA; (ii) rejeição do dano presumido à luz do art. 10, caput e inciso VIII da LIA; (iii) inviabilidade do ressarcimento ao erário no caso concreto. 6. Recurso especial desprovido. RELATÓRIO Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, em face de acórdão proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS (TJMG), nos autos do Processo n. 1.0144.14.003405-5/002, que rejeitou a preliminar, deu provimento aos segundos e terceiros apelos e negou provimento ao primeiro apelo, julgando improcedente o pedido inicial, com efeito de afastar a condenação por improbidade e os pedidos acessórios (fls. 2966-2982). Na origem, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa cumulada com Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo contra MARIA APARECIDA VILELA, SÍLVIO CARLOS FERREIRA, CLÁUDIO ROBERTO NUNES GOLGO, INSTITUTO BRASILEIRO DE APOIO À MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA - IBRAMA e MUNICÍPIO DE CARMO DO RIO CLARO, alegando, em síntese, que houve contratação do IBRAMA mediante inexigibilidade/dispensa indevida de licitação, com fraude ao procedimento, em um único dia, sem pesquisa de mercado, e com objeto divorciado das finalidades estatutárias, além de pagamentos sem prova da efetiva prestação dos serviços (fls. 3002-3005; 3019-3022). Segundo a petição inicial relatada (fls. 3002-3006), ao final requereu: a) a declaração de nulidade da contratação do IBRAMA (art. 59 da Lei n. 8.666/1993); b) a condenação solidária dos demais réus ao ressarcimento de até R$ 1.144.228,00 (um milhão, cento e quarenta e quatro mil, duzentos e vinte e oito reais), a apurar; e c) a condenação por atos de improbidade dos arts. 9º, caput e inciso I, 10, caput e inciso VIII, e 11, caput e inciso I, com sanções do art. 12 da Lei n. 8.429/1992. O acórdão recorrido apresenta a seguinte ementa (fl. 2965): CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. HIPÓTESE DOS ART. 9º, INCISO I, E 10, INCISO VIII DA LEI N. 8.429/1992. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE NA TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA PELA LEI N. 14.230/2021. REVOGAÇÃO DA MODALIDADE CULPOSA. NECESSIDADE DO DOLO ESPECÍFICO. COMPROVADO E EFEITO DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA. SENTENÇA REFORMADA. PEDIDOS IMPROCEDENTES. - O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 1.199, fixou a seguinte tese: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica- se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". - Hipótese na qual se constatou a ilegal dispensa de licitação, mas, com as alterações trazidas pela Lei 14.230/2021, não mais é possível presumir o dano, que deve ser efetivo e comprovado nos autos. - O pedido deve ser julgado improcedente quando se verifica que, não obstante a dispensa indevida de licitação, o autor não comprovou o prejuízo ao erário, nem demonstrou o dolo específico na autuação dos réus. Nas razões do recurso especial (fls. 3001-3034), a parte recorrente alega violação dos arts. 10 (caput e inciso VIII) e 11 (caput) da Lei n. 8.429/1992, sustentando que o Tema n. 1.199 do Supremo Tribunal Federal não se aplica a hipóteses de atos dolosos e que a retroatividade das alterações limita-se aos atos culposos (fls. 3016-3018). Defende que o rol do art. 11 permanece exemplificativo, à luz de interpretação sistemática e teleológica da LIA e da orientação do Superior Tribunal de Justiça no EREsp n. 1.193.248/MG (fls. 3023-3026). Afirma que, na dispensa indevida de licitação, o dano ao erário é presumido (in re ipsa), por impedir a contratação da proposta mais vantajosa, citando AgRg no REsp n. 1499706/SP (fl. 3027), e que o dolo exigido é o genérico, nos termos do art. 1º, § 2º, da LIA, com demonstração concreta nas condutas descritas (fls. 3027-3031). Ao final, requer "o provimento do recurso para reformar o acórdão, julgando-se procedente o pedido inicial" (fl. 3034). O recurso especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fls. 3094-3096), que afastou o sobrestamento em razão da desafetação do Tema n. 1096/STJ, e consignou a relevância da controvérsia sobre a exigência de dolo específico e a taxatividade das condutas do art. 11 da LIA, entendendo necessária diretriz do Superior Tribunal de Justiça (fls. 3094-3096). O Ministério Público Federal manifestou-se nos autos (fls. 3117-3125), ocasião em que opinou pelo provimento do recurso especial (fl. 3125). Fundamentou pela inaplicabilidade do Tema n. 1.199/STF a atos dolosos, apontou fraude ao procedimento licitatório com elementos fáticos concretos e defendeu a presunção de dano pela frustração do caráter competitivo, além da possibilidade de cumulação do ressarcimento com multa (fls. 3120-3124). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA /INEXIGIBILIDADE INDEVIDA DE LICITAÇÃO. ART. 10, CAPUT E INCISO VIII, E ART. 11, CAPUT, DA LEI N. 8.429/1992. LEI N. 14.230/2021. TEMA N. 1.199/STF. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (ART. 1º, §§ 2º E 3º, DA LIA). ART. 10, INCISO VIII, DA LIA. DANO AO ERÁRIO EFETIVO. INCOMPATIBILIDADE DO DANO PRESUMIDO (IN RE IPSA) COM A NOVA REDAÇÃO LEGAL. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO (ART. 25, INCISO III, DA LEI N. 8.666/1993). MERA ILEGALIDADE. INSUFICIÊNCIA PARA CARACTERIZAR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO NO CASO CONCRETO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. 1. O recorrente afirma bastar o dolo direto para caracterizar o ato ímprobo, sem exigência de dolo específico. Todavia, a jurisprudência atual do STJ exige dolo específico para configuração do ato ímprobo, em conformidade com a redação dos arts. 1º, §§ 2º e 3º, e 11, da LIA (após a Lei n. 14.230/2021), não se admitindo a mera voluntariedade ou o dolo genérico como suficientes. "Para configuração do dolo específico, é necessário e suficiente que o julgador aponte a voluntariedade do ato, consciência da ilicitude e existência do fim de obter proveito para si ou para outrem, aferível pelas circunstâncias e provas do caso concreto" (AgInt no REsp n. 1.829.687/SC, Segunda Turma, relator Ministro Teodoro Silva Santos, DJEN 25/6/2025). 2. A tese de subsistência do dano in re ipsa, em hipóteses de indevida dispensa ou inexigibilidade de licitação, não se coaduna com a novel exigência legal de "perda patrimonial efetiva" prevista no art. 10, inciso VIII, da LIA. A nova redação do art. 10 impõe a demonstração de dano concreto, afastando o entendimento jurisprudencial pretérito de presunção de dano. Precedentes: AREsp n. 2102066/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 24/9/2024, DJe 2/10/2024; AgInt no REsp n. 2065616/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 24/2/2025, DJEN 5/3/2025; EREsp n. 1.288.585/RJ, Primeira Seção, julgado em 29/11/2024. 3. No caso concreto, as instâncias ordinárias reconheceram irregularidades na contratação direta, mas afastaram expressamente a presença de dolo específico e a existência de dano efetivo, consignando que "não está demonstrado nos autos que os réus realizaram conluio para beneficiar a instituição contratada" e que "não se revela possível o enquadramento das condutas ao tipo de improbidade previsto no art. 10, VIII à míngua de qualquer elemento de prova capaz de demonstrar a ocorrência de prejuízo efetivo", em alinhamento com a interpretação conferida ao dispositivo legal pelo Superior Tribunal de Justiça. 4. O ressarcimento ao erário, embora de natureza reparatória e independente das sanções da LIA, consoante jurisprudência do STF e do STJ, é logicamente inaplicável na espécie, em que se afastou a ocorrência de dano efetivo pelas instâncias ordinárias, não havendo como impor obrigação ressarcitória no caso concreto. 5. O acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência dominante: (i) aplicação intertemporal da Lei n. 14.230/2021 com exigência de dolo específico e taxatividade do art. 11 da LIA; (ii) rejeição do dano presumido à luz do art. 10, caput e inciso VIII da LIA; (iii) inviabilidade do ressarcimento ao erário no caso concreto. 6. Recurso especial desprovido.