STJ REsp 2147563

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. LIMITAÇÃO PROPORCIONAL ANTES DA INSTRUÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. GARANTIA DE INTEGRAL RESSARCIMENTO DO DANO AO ERÁRIO. TEMA REPETITIVO N. 1.213 DOD STJ. LEGITIMIDADE DA INDISPONIBILIDADE INTEGRAL ATÉ O LIMITE FIXADO NA INICIAL. PROTEÇÃO A VALORES DE NATUREZA ALIMENTAR. RECURSO PROVIDO. 1. A responsabilidade dos réus em ações de improbidade administrativa, para fins de decretação de indisponibilidade de bens, possui natureza solidária, conforme entendimento consolidado no julgamento do Tema Repetitivo n. 1.213 pelo Superior Tribunal de Justiça. Assim, a constrição patrimonial pode recair integralmente sobre os bens de qualquer dos réus, desde que o somatório global das indisponibilidades não ultrapasse o limite estabelecido na petição inicial ou fixado judicialmente. 2. A limitação proporcional da indisponibilidade de bens à cota-parte de cada réu, antes da instrução probatória, contraria a jurisprudência do STJ, que reconhece a solidariedade entre os corréus até a instrução final do processo, sendo defeso que o bloqueio corresponda ao débito total em relação a cada um. 3. A indisponibilidade de bens deve observar as regras de impenhorabilidade previstas no Código de Processo Civil, especialmente quanto a valores depositados em conta corrente ou poupança inferiores a 40 (quarenta) salários-mínimos, em razão de sua natureza alimentar, conforme reiterada jurisprudência desta Corte Superior. 4. No caso concreto, o Tribunal de origem incorreu em equívoco ao limitar a indisponibilidade de bens do recorrente ao valor de R$ 6.148,78, sob o argumento de que tal montante corresponderia à sua cota-parte de 1/5 do dano ao erário. Tal entendimento destoa da orientação do STJ, que admite a constrição integral sobre os bens de qualquer dos réus, desde que respeitado o limite global fixado na petição inicial. 5. Recurso especial provido para restabelecer a indisponibilidade de bens nos termos fixados pelo juízo de primeiro grau, ressalvando-se a exclusão de valores depositados em conta corrente ou poupança inferiores a 40 (quarenta) salários-mínimos. 6. Recurso especial conhecido e provido. RELATÓRIO Trata-se de Recurso Especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, com base nas alíneas a e c do permissivo constitucional, em que se impugna acórdão prolatado pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO (fls. 327-348), assim ementado: ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONSTRUÇÃO DE UNIDADE DE PRONTO ATENDIMENTO - UPA. SUPOSTA FRAUDE NO PROCEDIMENTO DE TOMADA DE PREÇOS. INDÍCIOS DE CONDUTA ÍMPROBA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. LIMITAÇÃO. ANTECIPAÇÃO DE MULTA CIVIL. LEGALIDADE. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. AGRAVO DE INSTRUMENTO PARCIALMENTE PROVIDO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. 1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que, nos autos de ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal em desfavor do agravante e outros, deferiu a indisponibilidade de bens do requerido no valor de R$ 47.949,00 (R$ 27.949,00 de dano 20.000,00 de multa civil), pela suposta participação do recorrente nas supostas fraudes ocorridas na Tomada de Preços nº 02/2013, realizada pela Prefeitura Municipal de Confresa/MT, com a finalidade de contratar empresa para a construção de uma Unidade de Pronto Atendimento - UPA naquela localidade 2. Prejudicado o exame do agravo interno interposto contra a decisão que deferiu parcialmente o pedido de antecipação da tutela recursal, uma vez que as razões do agravo interno confundem-se com o mérito do agravo de instrumento. Precedente: AG 0065448-27.2015.4.01.0000, Rel. p/ acórdão Desembargador Federal Ney Bello, Terceira Turma, e-DJF1 19/05/2017. 3. Na inicial da ação civil pública, narra o Ministério Público Federal que o agravante, na condição de presidente da Comissão de Licitação, teria, juntamente com os demais requeridos, fraudado o caráter competitivo da licitação com a finalidade de obter vantagem indevida para si e para os demais envolvidos. 4. Verifica-se que há fundados indícios da ocorrência de atos ilícitos praticados pelo agravante que, na condição de presidente da comissão de licitação do município, juntamente com os demais requeridos, teria participado das alegadas fraudes licitatórias ocorridas na Tomada de Preços nº 02/2013, especificamente por ter sido o responsável pela assinatura do edital com inúmeras cláusulas restritivas, além de que teria realizado transações bancárias suspeitas com representantes da construtora vencedora do certame e com o fiscal do contrato. 5. O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento firmado, sob o rito dos recursos especiais repetitivos, de que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao erário, não estando condicionada à comprovação de que o réu esteja dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista que o periculum in mora encontra-se implícito no comando legal que rege, de forma peculiar, o sistema de cautelaridade na ação de improbidade administrativa (REsp 1.366.721/BA, rel. p/ acórdão Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/09/14). 6. Tendo o magistrado demonstrado na decisão impugnada, ainda que minimamente, indícios suficientes da prática de atos de improbidade por parte do agravante, correta a medida de constrição de bens como garantia ao ressarcimento ao erário. 7. Por outro lado, a constrição não pode incidir sobre verbas de caráter alimentar, tais como saldos de conta corrente ou poupança, sob risco de se privar o agente dos recursos indispensáveis à sua própria subsistência e de sua família, razão por que não pode haver o bloqueio de contas correntes com valores inferiores a 50 (cinquenta) salários mínimos ou de contas de poupança com valores inferiores a 40 (quarenta) salários mínimos, a teor do art. 833, incisos IV e X e § 2º, do CPC, bem como da jurisprudência do Tribunal acerca do tema. Precedentes: AG 0063141-03.2015.4.01.0000/BA, Rel. Desembargador Federal Ney Bello, Terceira Turma, 24/01/2017 e-DJF1; AG 0009447-85.2016.4.01.0000/MG, Rel. Desembargador Federal Olindo Menezes, Quarta Turma, 23/02/2017 e-DJF1. 8. De acordo com a jurisprudência da egrégia Quarta Turma, não pode a indisponibilidade de bens ser excessiva, devendo limitar-se a constrição de bens ao valor necessário ao ressarcimento integral do dano na medida da responsabilidade do agente, vale dizer, o bloqueio de ativos de cada um dos agentes não pode alcançar o valor total do dano causado ou do benefício supostamente auferido, com a ressalva, contudo, do meu ponto de vista em consonância com a jurisprudência do STJ, que entende que a responsabilidade é solidária até, ao menos, a instrução final do feito (REsp 1.637.831/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19/12/2016). 9. Quanto à imposição de multa civil, o Superior Tribunal de Justiça tem jurisprudência pacífica no sentido de que a indisponibilidade de bens visa a assegurar a efetivação da pretensão ressarcitória em sentido amplo, nela incluída, até mesmo, a antecipação de possível multa civil. Precedente: AgInt nos EDcl no AREsp 1411373/RJ, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 30/05/2019. 10. Revendo posicionamento anterior desta Quarta Turma e em consonância com entendimento do STJ, a constrição cautelar de bens, na forma de sua indisponibilidade antecipada, deve alcançar a hipótese da garantia da multa civil, que, para evitar excesso punitivo, deve ser reduzida para 10% (dez por cento) do valor do dano causado ao erário ou do acréscimo patrimonial indevido. Precedente: AG 0078510-13.2010.4.01.0000, Rel. Desembargador Federal Olindo Menezes, Quarta Turma, e-DJF1 27/08/2019. 11. Nessa situação, pois, deve recair a constrição de forma proporcional à responsabilidade do agravante, reduzido o montante da multa civil e observado, ainda, o limite de bloqueio dos ativos financeiros. 12. Agravo de instrumento a que se dá parcial provimento para, reformando em parte a decisão agravada, limitar a indisponibilidade de bens ao valor do dano, em montante proporcional à cotaparte do recorrente, correspondente a 1/5 (um quinto) do valor do dano, acrescido de multa civil de 10% (dez por cento) sobre esse valor, com a exclusão dos valores bloqueados em conta corrente inferiores a 50 (cinquenta) salários mínimos ou de poupança inferiores a 40 (quarenta) salários mínimos, dada a natureza alimentar da verba, mantendo, contudo, eventual bloqueio de veículos e bens imóveis. 13. Agravo interno da Procuradoria Regional da República prejudicado. Opostos Embargos de Declaração às fls. 357-362, que foram rejeitados às fls. 367- 378. Em suas razões recursais, expostas às fls. 382-398, a parte recorrente sustenta, em síntese: 1) contrariedade aos arts. 942, caput, do Código Civil e 7º, parágrafo único, da Lei n. 8.429/92, sob o fundamento de que a decisão recorrida transmutou obrigação solidária em obrigação divisível ao limitar, de ofício, a indisponibilidade de bens à cota-parte do agravante, contrariando a jurisprudência do STJ; 2) divergência jurisprudencial, ao conferir interpretação diversa daquela consolidada pelo STJ, notadamente no REsp 1.610.169/BA, quanto a responsabilidade solidária antes da instrução probatória. Foi determinado o retorno dos autos ao órgão fracionário para o exercício de juízo de retratação, em razão do julgamento do Tema n. 1.199 da repercussão geral do STF, o qual foi negativo, conforme a seguinte ementa (fls. 467-468): PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. INOVAÇÃO LEGISLATIVA. LEI 14.230/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. JUÍZO NEGATIVO DE RETRATAÇÃO. 1. Os autos foram restituídos a esta Quarta Turma, para juízo de retratação em razão do julgamento do Tema 1.199, em sede de repercussão geral, pelo Supremo Tribunal Federal, que, exceto quanto à prescrição, determinou a incidência retroativa das alterações da Lei 14.230/2021 na Lei 8.429/92 nas ações em tramitação. 2. No que interessa ao caso concreto, a aplicação retroativa das alterações da Lei 14.230/2021 seria, em tese, para afastar a indisponibilidade de bens apenas com base na demonstração de periculum in mora presumido, bem como sobre o valor da multa civil, nos termos dos §§ 3º e 10 do art. 16 da Lei 8.429/92, com a alteração da novel legislação. 3. Não há falar, no caso, em juízo de retratação. O consolidado no âmbito da 4ª Turma é no sentido de que a aplicação superveniente da Lei 14.230/2021, embora seja reconhecida pelo Excelso STF em sede de repercussão geral, deve ser submetida previamente ao juiz de primeiro grau, sob pena de supressão de instância. Em outras palavras, não é possível, em agravo de instrumento, processo que depende do feito principal, que se analise a superveniência de lei nova sem que o juiz de primeiro grau se pronuncie previamente sobre a controvérsia. Precedente: AG 1032902-52.2022.4.01.0000, de minha Relatoria, PJe 26/06/2023. 4. Nada obsta, todavia, que o juiz de primeiro grau seja provocado para examinar a incidência das disposições da Lei 14.230/2021 no caso concreto, em observância ao já citado Tema 1.199. 5. Juízo negativo de retratação. O recurso especial foi admitido às fls. 485-488. O Ministério Público Federal apresentou parecer (fls. 500-513) opinando pelo provimento do recurso especial, conforme ementa: EMENTA: RECURSO ESPECIAL MINISTERIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. LIMITAÇÃO PROPORCIONAL ANTES DA INSTRUÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. GARANTIA DE INTEGRAL RESSARCIMENTO DO DANO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SOLIDARIEDADE ATÉ A INSTRUÇÃO FINAL. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 942, CAPUT, DO CÓDIGO CIVIL E 7º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8.429/92. PRECEDENTES. Parecer do Ministério Público Federal pelo provimento do recurso. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. LIMITAÇÃO PROPORCIONAL ANTES DA INSTRUÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. GARANTIA DE INTEGRAL RESSARCIMENTO DO DANO AO ERÁRIO. TEMA REPETITIVO N. 1.213 DOD STJ. LEGITIMIDADE DA INDISPONIBILIDADE INTEGRAL ATÉ O LIMITE FIXADO NA INICIAL. PROTEÇÃO A VALORES DE NATUREZA ALIMENTAR. RECURSO PROVIDO. 1. A responsabilidade dos réus em ações de improbidade administrativa, para fins de decretação de indisponibilidade de bens, possui natureza solidária, conforme entendimento consolidado no julgamento do Tema Repetitivo n. 1.213 pelo Superior Tribunal de Justiça. Assim, a constrição patrimonial pode recair integralmente sobre os bens de qualquer dos réus, desde que o somatório global das indisponibilidades não ultrapasse o limite estabelecido na petição inicial ou fixado judicialmente. 2. A limitação proporcional da indisponibilidade de bens à cota-parte de cada réu, antes da instrução probatória, contraria a jurisprudência do STJ, que reconhece a solidariedade entre os corréus até a instrução final do processo, sendo defeso que o bloqueio corresponda ao débito total em relação a cada um. 3. A indisponibilidade de bens deve observar as regras de impenhorabilidade previstas no Código de Processo Civil, especialmente quanto a valores depositados em conta corrente ou poupança inferiores a 40 (quarenta) salários-mínimos, em razão de sua natureza alimentar, conforme reiterada jurisprudência desta Corte Superior. 4. No caso concreto, o Tribunal de origem incorreu em equívoco ao limitar a indisponibilidade de bens do recorrente ao valor de R$ 6.148,78, sob o argumento de que tal montante corresponderia à sua cota-parte de 1/5 do dano ao erário. Tal entendimento destoa da orientação do STJ, que admite a constrição integral sobre os bens de qualquer dos réus, desde que respeitado o limite global fixado na petição inicial. 5. Recurso especial provido para restabelecer a indisponibilidade de bens nos termos fixados pelo juízo de primeiro grau, ressalvando-se a exclusão de valores depositados em conta corrente ou poupança inferiores a 40 (quarenta) salários-mínimos. 6. Recurso especial conhecido e provido.