STJ AREsp 2847856

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, IX E XI, E ART. 11, VI, DA LEI N. 8.429/1992. AUSÊNCIA DE DOLO E DE DANO AO ERÁRIO. ÓBICE DA SÚMULA N. 7/STJ. IMPUGNAÇÃO GENÉRICA. PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE (ART. 932, III, CPC/2015). INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 182/STJ. ART. 1.022, II, CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. O acórdão recorrido examinou detidamente o conjunto probatório e concluiu pela inexistência de desvio de recursos, de intenção de causar perda patrimonial, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens públicos, bem como pela insuficiência de provas do elemento subjetivo doloso e da ocorrência de dano ao erário, reputando as condutas como irregularidades formais (prestação tardia de contas e pendências documentais), insuscetíveis de tipificação como atos ímprobos: "Não há, nos autos, demonstração de desvio de recursos públicos, ou de que o apelante tenha agido com a intenção de ensejar perda patrimonial, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres públicos. A condenação por atos de improbidade administrativa não pode pautar-se em meras suspeitas ou suposições. Faz-se necessária a comprovação de conduta dolosa, apta a acarretar efetivos prejuízos ao erário, ônus do qual não se desincumbiu o autor. O tipo descrito no art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92 diz respeito, expressamente, à falta de prestação de contas - com o fim de ocultar irregularidades - não se admitindo uma interpretação extensiva " (fl. 1178). O acórdão de origem debruçou-se sobre a prova trazida pelo Ministério Público Federal, especialmente o Certificado de Auditoria 256274/2012 da Controladoria-Geral da União e relatório do Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (DENASUS), concluindo que, embora houvesse irregularidades na destinação dos recursos do Programa Saúde da Família, do Programa Piso da Atenção Básica e da Epidemiologia e Controle de Doenças (pagamento de tarifas bancárias e despesas de pessoal), não se comprovou prejuízo ao erário, porquanto os valores foram empregados em finalidade pública: "Todavia, não é possível concluir que as irregularidades constatadas geraram prejuízo ao erário. Ora, em sendo o pagamento destinado à folha de pessoal, ainda que tenha havido o desvio de finalidade para com o programa, não é possível descaracterizar o fato de que o recurso foi empregado na finalidade pública. Da mesma forma, quanto aos débitos efetivados para pagamento de tarifas e serviços bancários, também não há como se afastar a finalidade pública do gasto." (fl. 1110). A incidência do óbice da Súmula n. 7/STJ foi corretamente mantida. Para afastá-la, incumbia ao agravante cotejar a moldura fática incontroversa do acórdão recorrido com as teses jurídicas suscitadas, demonstrando a desnecessidade de reexame de provas, o que não ocorreu. Precedentes: AgInt no AREsp 2.498.984/SC, rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/5/2024, DJe 4/6/2024; AgInt no AREsp 1.790.197/SP, rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 1/7/2021; AgInt no AREsp 1.795.402/SP, rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 3/4/2023, DJe 13/4/2023; AgInt no AREsp 1.770.082/SP, rel. Ministro Manoel Erhardt, Desembargador Convocado do TRF-5ª Região, Primeira Turma, julgado em 26/4/2021, DJe 30/4/2021. Mantém-se a conclusão de inexistência de violação ao art. 1.022, II, do Código de Processo Civil, pois o Tribunal de origem enfrentou de modo suficiente e fundamentado as questões relevantes à solução da controvérsia, assentando as premissas fáticas e jurídicas que conduziram ao reconhecimento da ausência de dolo específico e de dano ao erário. O agravo em recurso especial não impugnou especificamente os fundamentos da decisão agravada quanto à aplicação da Súmula 7/STJ, caracterizando ofensa ao princípio da dialeticidade (art. 932, III, CPC/2015) e atraindo a incidência da Súmula 182/STJ: " é inviável o agravo do art. 545 do CPC que deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão agravada". Precedentes: AgInt no AREsp 2.179.576/SP, rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 15/12/2022, DJe 19/12/2022; AgInt no AREsp 2.141.230/SP, rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/12/2022, DJe 19/12/2022. Agravo interno desprovido. RELATÓRIO Trata-se de agravo interno interposto pelo Ministério Público Federal contra decisão monocrática do Ministro Presidente do Superior Tribunal de Justiça que, com base no art. 21-E, V, c/c o art. 253, parágrafo único, I, do Regimento Interno do STJ, não conheceu do agravo em recurso especial por ausência de impugnação específica de todos os fundamentos da decisão de inadmissibilidade proferida na origem, aplicando, por analogia, a Súmula n. 182 do STJ (fls. 1255-1256). A decisão presidencial registrou que o recurso especial fora inadmitido pelo Vice-Presidente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região em razão da "ausência de afronta ao art. 1.022 do CPC, consonância do acórdão recorrido com jurisprudência do STJ e Súmula n. 7/STJ" e assentou que o agravo em recurso especial "deixou de impugnar especificamente: consonância do acórdão recorrido com jurisprudência do STJ" (fl. 1255). Transcreveu, ainda, precedente da Corte Especial: A decisão que não admite o recurso especial tem como escopo exclusivo a apreciação dos pressupostos de admissibilidade recursal. Seu dispositivo é único ( ). Não há, pois, capítulos autônomos nesta decisão. ( ) a decisão agravada é incindível e, assim, deve ser impugnada em sua integralidade, nos exatos termos das disposições legais e regimentais" (EAREsp 746.775/PR, Rel. p/ Acórdão Min. Luis Felipe Salomão, DJe 30.11.2018), bem como o art. 932, III, do Código de Processo Civil: "não se conhecerá do Agravo em Recurso Especial que "não tenha impugnado especificamente todos os fundamentos da decisão recorrida" (fls. 1255-1256). Na origem, a União ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra o então Prefeito de Ubatã/BA e a ex-Secretária de Saúde, imputando-lhes aplicação irregular de recursos federais da saúde, com pedidos fundados no art. 10, IX e XI, e no art. 11, I e VI, da Lei n. 8.429/1992, na redação anterior à Lei n. 14.230/2021 (fls. 1106/1108, 1116/1125). A sentença julgou procedente a ação e aplicou sanções do art. 12, II, da Lei n. 8.429/1992 (fls. 1103-1104, 1129-1130). Em apelação, a 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região deu provimento ao recurso do réu para julgar improcedente o pedido inicial, estendendo o resultado à corré, revogando a indisponibilidade de bens. A ementa destacou, entre outros pontos, a exigência de dolo específico após a Lei n. 14.230/2021 para os arts. 9, 10 e 11 da LIA, a revogação do art. 11, I, a necessidade de dolo específico para o art. 11, VI ("com vistas a ocultar irregularidades"), a inexistência de prova de dano efetivo ao erário e de dolo específico, e que o mero desvio de finalidade não configura improbidade se as provas apontam utilização dos recursos em outras finalidades do próprio ente municipal (fls. 1112-1113, 1126-1128). No voto, o Relator convocado transcreveu a tese do Tema n. 1.199 do Supremo Tribunal Federal: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei n. 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal .. ; 3) A nova Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos .. sem condenação transitada em julgado .. , devendo o juízo competente analisar eventual dolo; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei" (fls. 1117-1118). Os embargos de declaração opostos pelo Ministério Público Federal foram rejeitados, com ementa: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACÓRDÃO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADO. OMISSÃO E OBSCURIDADE. VÍCIOS INEXISTENTES. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. .. as alterações promovidas pela Lei 14.230/21 na Lei 8.429/92 aplicam-se ao caso concreto. .. descabido .. prolação de decisão surpresa (fl. 1186). O Ministério Público Federal interpôs recurso especial com fundamento no art. 105, III, "a", da Constituição Federal, alegando violação aos arts. 6º, 9º, 10 e 1.022 do Código de Processo Civil, e ao art. 10, IX e XI, da Lei n. 8.429/1992. As razões desenvolvem três eixos: negativa de prestação jurisdicional e decisão surpresa na aplicação retroativa da Lei 14.230/2021 sem prévia oitiva das partes (arts. 6º, 9º e 10 do Código de Processo Civil) (fls. 1188/1194); afastamento do óbice da Súmula n. 7/STJ porque se pretende apenas revaloração jurídica de fatos incontroversos (fls. 1186-1188); e configuração de dolo e dano ao erário por não implantação do Programa Saúde da Família entre abril de 2004 e junho de 2007, não prestação de contas e uso das verbas em finalidade diversa, com referências à auditoria do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS) e à tomada de contas especial (fls. 1196-1198). Quanto ao art. 1.022 do Código de Processo Civil, o Ministério Público Federal alega que, mesmo após embargos de declaração, o Tribunal não enfrentou os pontos relativos à "aplicação retroativa da Lei n. 14.230/21 de forma retroativa, sem oportunizar a prévia manifestação das partes sobre a questão, em violação e ofensa à regra da não surpresa e ao princípio da cooperação" (fls. 1189-1190), registrando que "resta claro que o princípio da vedação à decisão surpresa foi inobservado" e citando, para reforço, o precedente do STJ: "PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. JULGAMENTO SECUNDUM EVENTUM PROBATIONIS. APLICAÇÃO DO ART. 10 DO CPC/2015. PROIBIÇÃO DE DECISÃO SURPRESA. VIOLAÇÃO. NULIDADE. .. Recurso Especial provido" (REsp 1.676.027/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 11/10/2017), cujo trecho foi transcrito nas fls. 1193-1196. Ainda no REsp, o Ministério Público Federal afirma que "não há nenhuma necessidade de incursão em matéria fático-probatória .. . Por sua vez, a situação jurídica acerca da violação ao art. 10 da LIA está delineado no voto (prejuízo e elemento subjetivo), demandando apenas revaloração dos fatos e provas já citados" e que tal "erro na valoração da prova pode ser suscitado em recurso especial" (fls. 1186-1187). O Vice-Presidente do TRF da 1ª Região não admitiu o recurso especial. Fundamentou que não se admite recurso especial por violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil quando o Tribunal decide fundamentadamente, assinalando que "o órgão julgador não é obrigado a se manifestar sobre todos os pontos alegados pelas partes" (EDcl no REsp 2.024.829/SC, Terceira Turma, DJe 17/05/2023) (fl. 1233). Afirmou que o acórdão recorrido está "em conformidade" com a jurisprudência do STJ quanto à necessidade de dolo específico, transcrevendo: "IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ( ) ATUAL NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO ( ) MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DO ESPECIAL FIM DE AGIR. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO" (AgInt no REsp 1.459.717/AL, Primeira Turma, DJe 10/6/2024) (fl. 1234). Registrou a incidência da Súmula n. 7/STJ porque a pretensão recursal exigiria reexame de provas para alterar a premissa de inexistência de dolo específico ("A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial") e afastou violação ao princípio da não surpresa, citando AgInt no REsp 1.695.519/MG (Quarta Turma, DJe 29/03/2019) (fl. 1234). Consta da decisão que "sem contrarrazões" (fl. 1233). Na mesma oportunidade, não foi admitido o recurso especial adesivo da União por prejudicialidade, nos termos do art. 997, § 2º, do Código de Processo Civil (fls. 1222-1224). O Ministério Público Federal interpôs agravo em recurso especial (art. 1.042 do Código de Processo Civil), reiterando a tese de que não se cogita de reexame de provas, que houve violação aos arts. 6º, 9º, 10 e 1.022 do Código de Processo Civil e que os fatos reconhecidos no acórdão demonstram dolo e dano (fls. 1229-1238). A decisão presidencial do STJ não conheceu do agravo em recurso especial, pelas razões já mencionadas, enfatizando a necessidade de impugnação de todos os fundamentos da inadmissão, à luz do art. 932, III, do Código de Processo Civil e do art. 253, parágrafo único, I, do RISTJ, e concluiu com a aplicação, por analogia, da Súmula 182/STJ (fls. 1255-1256). Contra essa decisão, o Ministério Público Federal interpôs o presente agravo interno (fls. 1260-1266). Sustenta que, no agravo em recurso especial, demonstrou de modo claro a natureza jurídica da controvérsia, afastando a Súmula n. 7/STJ, com a seguinte passagem das razões do AREsp: "não há necessidade do reexame de provas, o que está a afastar a incidência da Súmula 7/STJ. O objetivo do presente recurso é levar à apreciação desse STJ questões de cunho puramente teórico jurídico, visto que se limita a defender a configuração do ato de improbidade administrativa imputado ao demandado a partir da moldura fática já delineada pelas instâncias ordinárias" (fl. 1265, com referência às fls. 1236/1237). Afirma, ainda, que "a Corte reconheceu que o Apelante, além de ter deixado de prestar contas .. também fez uso dos valores de forma diversa da devida .. apesar da percepção da verba, não houve a implantação do Programa Saúde da Família no período de abril de 2004 a junho de 2007" (fl. 1265). Ao final, requer a reconsideração do não conhecimento do agravo em recurso especial, com o provimento do agravo interno e a distribuição do AREsp (fl. 1266). A Procuradoria-Geral da República ofertou parecer pelo conhecimento e provimento do agravo interno, para reformar a decisão agravada e permitir o conhecimento e provimento do recurso especial (fls. 1287-1288). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, IX E XI, E ART. 11, VI, DA LEI N. 8.429/1992. AUSÊNCIA DE DOLO E DE DANO AO ERÁRIO. ÓBICE DA SÚMULA N. 7/STJ. IMPUGNAÇÃO GENÉRICA. PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE (ART. 932, III, CPC/2015). INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 182/STJ. ART. 1.022, II, CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. O acórdão recorrido examinou detidamente o conjunto probatório e concluiu pela inexistência de desvio de recursos, de intenção de causar perda patrimonial, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens públicos, bem como pela insuficiência de provas do elemento subjetivo doloso e da ocorrência de dano ao erário, reputando as condutas como irregularidades formais (prestação tardia de contas e pendências documentais), insuscetíveis de tipificação como atos ímprobos: "Não há, nos autos, demonstração de desvio de recursos públicos, ou de que o apelante tenha agido com a intenção de ensejar perda patrimonial, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres públicos. A condenação por atos de improbidade administrativa não pode pautar-se em meras suspeitas ou suposições. Faz-se necessária a comprovação de conduta dolosa, apta a acarretar efetivos prejuízos ao erário, ônus do qual não se desincumbiu o autor. O tipo descrito no art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92 diz respeito, expressamente, à falta de prestação de contas - com o fim de ocultar irregularidades - não se admitindo uma interpretação extensiva " (fl. 1178). O acórdão de origem debruçou-se sobre a prova trazida pelo Ministério Público Federal, especialmente o Certificado de Auditoria 256274/2012 da Controladoria-Geral da União e relatório do Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (DENASUS), concluindo que, embora houvesse irregularidades na destinação dos recursos do Programa Saúde da Família, do Programa Piso da Atenção Básica e da Epidemiologia e Controle de Doenças (pagamento de tarifas bancárias e despesas de pessoal), não se comprovou prejuízo ao erário, porquanto os valores foram empregados em finalidade pública: "Todavia, não é possível concluir que as irregularidades constatadas geraram prejuízo ao erário. Ora, em sendo o pagamento destinado à folha de pessoal, ainda que tenha havido o desvio de finalidade para com o programa, não é possível descaracterizar o fato de que o recurso foi empregado na finalidade pública. Da mesma forma, quanto aos débitos efetivados para pagamento de tarifas e serviços bancários, também não há como se afastar a finalidade pública do gasto." (fl. 1110). A incidência do óbice da Súmula n. 7/STJ foi corretamente mantida. Para afastá-la, incumbia ao agravante cotejar a moldura fática incontroversa do acórdão recorrido com as teses jurídicas suscitadas, demonstrando a desnecessidade de reexame de provas, o que não ocorreu. Precedentes: AgInt no AREsp 2.498.984/SC, rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/5/2024, DJe 4/6/2024; AgInt no AREsp 1.790.197/SP, rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 1/7/2021; AgInt no AREsp 1.795.402/SP, rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 3/4/2023, DJe 13/4/2023; AgInt no AREsp 1.770.082/SP, rel. Ministro Manoel Erhardt, Desembargador Convocado do TRF-5ª Região, Primeira Turma, julgado em 26/4/2021, DJe 30/4/2021. Mantém-se a conclusão de inexistência de violação ao art. 1.022, II, do Código de Processo Civil, pois o Tribunal de origem enfrentou de modo suficiente e fundamentado as questões relevantes à solução da controvérsia, assentando as premissas fáticas e jurídicas que conduziram ao reconhecimento da ausência de dolo específico e de dano ao erário. O agravo em recurso especial não impugnou especificamente os fundamentos da decisão agravada quanto à aplicação da Súmula 7/STJ, caracterizando ofensa ao princípio da dialeticidade (art. 932, III, CPC/2015) e atraindo a incidência da Súmula 182/STJ: " é inviável o agravo do art. 545 do CPC que deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão agravada". Precedentes: AgInt no AREsp 2.179.576/SP, rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 15/12/2022, DJe 19/12/2022; AgInt no AREsp 2.141.230/SP, rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/12/2022, DJe 19/12/2022. Agravo interno desprovido.