STJ REsp 2124697

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 1.022, INCISO II, E ART. 1.025 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. OMISSÃO APENAS QUANTO AO ART. 6º DA LINDB. PREQUESTIONAMENTO FICTO CONFIGURADO. NULIDADE AFASTADA. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021. TEMA N. 1199/STF. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (ART. 1º, §§ 2º E 3º, DA LIA). ART. 10, INCISO VIII, DA LIA. DANO AO ERÁRIO EFETIVO. INCOMPATIBILIDADE DO DANO PRESUMIDO (IN RE IPSA) COM A NOVA REDAÇÃO LEGAL. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO (ART. 25, INCISO III, DA LEI N. 8.666/1993). AUSÊNCIA DE CONSAGRAÇÃO DO ARTISTA. MERA ILEGALIDADE. INSUFICIÊNCIA PARA CARACTERIZAR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. 1. A alegação de negativa de prestação jurisdicional foi deduzida com fundamento no art. 1.022, inciso II e art. 1.025 do Código de Processo Civil. Verificada omissão apenas quanto ao art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), reputa-se prequestionada a matéria, nos termos do art. 1.025 do CPC. Conforme a jurisprudência do STJ, o art. 1.025 do CPC pressupõe, além da oposição de embargos de declaração, a alegação nas razões do recurso especial de violação do art. 1.022 do CPC, para que se possa proceder à supressão do vício (AgInt no AREsp n. 1.973.288/RS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 11/4/2022, DJe 19/4/2022). Na espécie, satisfeitos os requisitos, afasta-se a nulidade e enfrenta-se o mérito, levando-se em conta ainda já haver entendimento consolidado sobre a controvérsia. 2. Quanto à irretroatividade da Lei n. 14.230/2021, sustenta o recorrente ofensa ao art. 6º da LINDB e interpretação restritiva do Tema n. 1199/STF. A orientação firmada nos Tribunais Superiores, todavia, admite aplicação imediata das normas materiais mais benéficas da Lei n. 14.230/2021 aos processos em curso sem trânsito em julgado, especialmente no que toca à exigência de dolo específico e à abolição de figuras antes tipificadas, preservada a coisa julgada e a irretroatividade do novo regime prescricional, conforme tese do Tema n. 1199 da repercussão geral e os princípios do Direito Administrativo Sancionador. 3. O recorrente afirma bastar o dolo direto para caracterizar o ato ímprobo, sem exigência de dolo específico. Todavia, a jurisprudência atual do STJ exige dolo específico para configuração do ato ímprobo, em conformidade com a redação dos arts. 1º, §§ 2º e 3º, e 11, da LIA (após a Lei n. 14.230/2021), não se admitindo a mera voluntariedade ou o dolo genérico como suficientes. "Para configuração do dolo específico, é necessário e suficiente que o julgador aponte a voluntariedade do ato, consciência da ilicitude e existência do fim de obter proveito para si ou para outrem, aferível pelas circunstâncias e provas do caso concreto" (AgInt no REsp n. 1.829.687/SC, Segunda Turma, relator Ministro Teodoro Silva Santos, DJEN 25/6/2025). 4. A tese de subsistência do dano in re ipsa, em hipóteses de indevida dispensa ou inexigibilidade de licitação, não se coaduna com a novel exigência legal de "perda patrimonial efetiva" prevista no art. 10, inciso VIII, da LIA. A nova redação do art. 10 impõe a demonstração de dano concreto, afastando o entendimento jurisprudencial pretérito de presunção de dano. Precedentes: AREsp n. 2102066/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 24/9/2024, DJe 2/10/2024; AgInt no REsp n. 2065616/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 24/2/2025, DJEN 5/3/2025; EREsp n. 1.288.585/RJ, Primeira Seção, julgado em 29/11/2024. 5. A mera irregularidade documental ou dúvida quanto à legalidade do contrato, celebrado sob a égide do art. 25, inciso III, da Lei n. 8.666/1993, não bastam para a configuração de improbidade, sem que haja demonstração de dolo específico, e, no caso do art. 10, inciso VIII da LIA, também do dano efetivo ao erário. O acórdão recorrido assentou que os serviços foram efetivamente prestados e não há indicação de prejuízo ao erário ou benefício ilícito. 6. Acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência dominante do STJ quanto: (i) à aplicação imediata das normas materiais benéficas da Lei n. 14.230/2021 aos processos sem trânsito em julgado; (ii) à exigência de dolo específico para a configuração do ato ímprobo; e (iii) à necessidade de dano efetivo para os tipos do art. 10, com afastamento do dano in re ipsa. 7. Recurso especial desprovido. RELATÓRIO Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, em face de acórdão proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS, nos autos do processo n. 1.0000.22.228473-9/001, que deu provimento à apelação para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, produzindo como efeito a improcedência da demanda e o afastamento da condenação originalmente imposta (fls. 369-380). O acórdão recorrido apresenta a seguinte ementa (fls. 369-380): APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO - ART.25, INCISO III, DA LEI 8.666/93 - LEI Nº 14.230/2021 - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA - TEMA 1199 DO STF - DANO AO ERÁRIO - DOLO ESPECÍFICO - AFASTADO - AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E PREJUÍZO AO ERÁRIO - RECURSO PROVIDO. Evidenciada a natureza da ação de improbidade administrativa, no contexto de Direito Administrativo Sancionador, de se aplicar às ações em curso as disposições trazidas pela Lei 14.230/1992, que promoveu substanciais alterações na Lei nº 8.429/92 (LIA), e que sejam mais benéficas ao acusado, nos termos do artigo 5º, inciso XL, da Constituição da República. Este o entendimento que se extrai das teses fixadas pelo Pretório Excelso no julgamento do ARE 843989 (Tema 1199). A superveniente legislação ocasionou a extinção da modalidade culposa, passando a exigir o elemento subjetivo dolo, este, específico, em todas as modalidades de ato ímprobo (arts. 9º, 10 e 11, LIA). Passa a ser imprescindível, portanto, identificar-se o efetivo propósito de lesar o erário e/ou auferir vantagem patrimonial indevida, pela prática de ato desonesto, dissociado de moralidade, lealdade e boa-fé, a partir da comprovação da presença do elemento subjetivo doloso e da má-fé. Não demonstrada a existência de dolo específico do agente, com vistas a ocultar irregularidades e obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem, mormente se, embora havendo indícios de irregularidade no procedimento de inexigibilidade de licitação adotado pelo Município, o serviço contratado foi efetivamente prestado, não há provas de que houve prejuízo ao erário ou mesmo enriquecimento ilícito dos contratados, de se afastar o reconhecimento da prática de ato ímprobo. Opostos embargos de declaração (fls. 405-410), estes foram rejeitados, nos termos da seguinte ementa (fl. 405): EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - ART. 1.022 DO CPC - CONTRADIÇÃO/OMISSÃO/OBSCURIDADE - AUSÊNCIA - EMBARGOS REJEITADOS. Devem ser rejeitados os embargos de declaração quando ausentes os alegados vícios de contradição, omissão e obscuridade no acórdão embargado, sendo certo que a mera divergência da parte com o entendimento, a fundamentação e a conclusão contidos na decisão não constitui embasamento a embargos declaratórios. Na origem, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra EDSON APARECIDO RAMOS, alegando, em síntese, a dispensa indevida de licitação para contratação da Banda Dallas na 36ª Exposição Agropecuária Municipal de Virgínia (fls. 475; 377-380). Nas razões do recurso especial (fls. 416-431), a parte recorrente pugna, preliminarmente, pela anulação do acórdão por negativa de prestação jurisdicional, por violação do art. 1.022, inciso II, do Código de Processo Civil, afirmando que o Tribunal de origem não se manifestou sobre pontos suscitados nos embargos de declaração, a saber: "a) omissão quanto ao disposto no art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e no art. 5º, XXXVI, da CF, que consagram a irretroatividade" (fl. 421); "b) no julgamento do ARE n.º 843.989-PR (Tema 1199), o STF restringiu a aplicação retroativa da Lei n.º 8.429/92, alterada pela Lei n.º 14.230/2021, às ações em andamento que versem sobre atos de improbidade administrativa culposos, o que não é o caso dos autos, em que o dolo do réu foi afirmado desde a petição inicial" (fls. 421-422); e "c) o dolo previsto e exigido no § 2º, do art. 1º, da Lei 8.429/92, é, meramente, o dolo direto, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito" (fl. 422), requerendo a aplicação do art. 1.025 do Código de Processo Civil (fls. 421-422). No mérito, sustenta a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, com fundamento no art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal e no art. 6º da LINDB, propondo interpretação restritiva do Tema n. 1199 do Supremo Tribunal Federal (fls. 423-425); afirma, ainda, que o art. 1º, § 2º, da Lei n. 8.429/1992 exige apenas o dolo direto, afastando a exigência de "dolo específico" para o enquadramento no art. 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/1992, em conjunto com o art. 25, inciso III, da Lei n. 8.666/1993 (fls. 425-430). Indica violação dos arts. 1.022, inciso II, e 1.025 do Código de Processo Civil (fls. 420-422); dos arts. 5º, inciso XXXVI, 5º, inciso XL e 37, § 4º, da Constituição Federal (fls. 423-424); dos arts. 6º e 28 da LINDB e art. 12 do Decreto n. 9.830/2019 (fls. 423-428); dos arts. 1º, §§ 1º e 2º, 9º, 10, inciso VIII e 11 da Lei n. 8.429/1992 (fls. 425-430); e do art. 25, inciso III, da Lei n. 8.666/1993 (fls. 425-429). Invoca o Tema n. 1199 do Supremo Tribunal Federal (fls. 417; 420; 424) e o Tema n. 1096 do Superior Tribunal de Justiça quanto ao dano in re ipsa em dispensa indevida de licitação (fl. 430), além de precedentes do STJ (fls. 418-420; 425; 429-430). Ao final, requer provimento do recurso (fl. 431). O recurso especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fl. 475). O Ministério Público Federal manifestou-se nos autos (fls. 475-477), ocasião em que opinou pelo provimento do recurso especial (fls. 475 e 477). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 1.022, INCISO II, E ART. 1.025 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. OMISSÃO APENAS QUANTO AO ART. 6º DA LINDB. PREQUESTIONAMENTO FICTO CONFIGURADO. NULIDADE AFASTADA. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021. TEMA N. 1199/STF. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (ART. 1º, §§ 2º E 3º, DA LIA). ART. 10, INCISO VIII, DA LIA. DANO AO ERÁRIO EFETIVO. INCOMPATIBILIDADE DO DANO PRESUMIDO (IN RE IPSA) COM A NOVA REDAÇÃO LEGAL. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO (ART. 25, INCISO III, DA LEI N. 8.666/1993). AUSÊNCIA DE CONSAGRAÇÃO DO ARTISTA. MERA ILEGALIDADE. INSUFICIÊNCIA PARA CARACTERIZAR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. 1. A alegação de negativa de prestação jurisdicional foi deduzida com fundamento no art. 1.022, inciso II e art. 1.025 do Código de Processo Civil. Verificada omissão apenas quanto ao art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), reputa-se prequestionada a matéria, nos termos do art. 1.025 do CPC. Conforme a jurisprudência do STJ, o art. 1.025 do CPC pressupõe, além da oposição de embargos de declaração, a alegação nas razões do recurso especial de violação do art. 1.022 do CPC, para que se possa proceder à supressão do vício (AgInt no AREsp n. 1.973.288/RS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 11/4/2022, DJe 19/4/2022). Na espécie, satisfeitos os requisitos, afasta-se a nulidade e enfrenta-se o mérito, levando-se em conta ainda já haver entendimento consolidado sobre a controvérsia. 2. Quanto à irretroatividade da Lei n. 14.230/2021, sustenta o recorrente ofensa ao art. 6º da LINDB e interpretação restritiva do Tema n. 1199/STF. A orientação firmada nos Tribunais Superiores, todavia, admite aplicação imediata das normas materiais mais benéficas da Lei n. 14.230/2021 aos processos em curso sem trânsito em julgado, especialmente no que toca à exigência de dolo específico e à abolição de figuras antes tipificadas, preservada a coisa julgada e a irretroatividade do novo regime prescricional, conforme tese do Tema n. 1199 da repercussão geral e os princípios do Direito Administrativo Sancionador. 3. O recorrente afirma bastar o dolo direto para caracterizar o ato ímprobo, sem exigência de dolo específico. Todavia, a jurisprudência atual do STJ exige dolo específico para configuração do ato ímprobo, em conformidade com a redação dos arts. 1º, §§ 2º e 3º, e 11, da LIA (após a Lei n. 14.230/2021), não se admitindo a mera voluntariedade ou o dolo genérico como suficientes. "Para configuração do dolo específico, é necessário e suficiente que o julgador aponte a voluntariedade do ato, consciência da ilicitude e existência do fim de obter proveito para si ou para outrem, aferível pelas circunstâncias e provas do caso concreto" (AgInt no REsp n. 1.829.687/SC, Segunda Turma, relator Ministro Teodoro Silva Santos, DJEN 25/6/2025). 4. A tese de subsistência do dano in re ipsa, em hipóteses de indevida dispensa ou inexigibilidade de licitação, não se coaduna com a novel exigência legal de "perda patrimonial efetiva" prevista no art. 10, inciso VIII, da LIA. A nova redação do art. 10 impõe a demonstração de dano concreto, afastando o entendimento jurisprudencial pretérito de presunção de dano. Precedentes: AREsp n. 2102066/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 24/9/2024, DJe 2/10/2024; AgInt no REsp n. 2065616/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 24/2/2025, DJEN 5/3/2025; EREsp n. 1.288.585/RJ, Primeira Seção, julgado em 29/11/2024. 5. A mera irregularidade documental ou dúvida quanto à legalidade do contrato, celebrado sob a égide do art. 25, inciso III, da Lei n. 8.666/1993, não bastam para a configuração de improbidade, sem que haja demonstração de dolo específico, e, no caso do art. 10, inciso VIII da LIA, também do dano efetivo ao erário. O acórdão recorrido assentou que os serviços foram efetivamente prestados e não há indicação de prejuízo ao erário ou benefício ilícito. 6. Acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência dominante do STJ quanto: (i) à aplicação imediata das normas materiais benéficas da Lei n. 14.230/2021 aos processos sem trânsito em julgado; (ii) à exigência de dolo específico para a configuração do ato ímprobo; e (iii) à necessidade de dano efetivo para os tipos do art. 10, com afastamento do dano in re ipsa. 7. Recurso especial desprovido.