STJ AREsp 1993229

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. INTEMPESTIVIDADE DE RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS PELO MUNCÍPIO EM ARGUIÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. LEGITIMIDADE RECURSAL. RECONHECIMENTO. INTERRUPÇÃO DO PRAZO. RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS DE LEI FEDERAL VIOLADOS. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. AGRAVO INTERNO PROVIDO PARA CONHECER DO AGRAVO E NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto contra decisão que manteve a inadmissibilidade de recurso especial, sob o fundam ento de intempestividade, em razão de embargos de declaração opostos pelo Município de Bauru não terem interrompido o prazo recursal. 2. Fato relevante. Os embargos de declaração opostos pelo Município de Bauru foram rejeitados por maioria apertada de votos (13 a 12), sob o argumento de ilegitimidade e ausência de capacidade postulatória do ente municipal para atuar em ação direta de inconstitucionalidade. 3. Decisões anteriores. A Presidência do TJSP considerou o recurso especial intempestivo, por entender que os embargos de declaração opostos pelo Município não interromperam o prazo recursal. A decisão foi mantida pela então relatora do agravo em recurso especial. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. A questão em discussão consiste em saber se os embargos de declaração opostos pelo Município de Bauru, rejeitados por maioria apertada de votos, eram manifestamente incabíveis, de modo a não interromper o prazo para interposição do recurso especial. 5. Outra questão em discussão é a legitimidade recursal do Município para atuar em ação direta de inconstitucionalidade, especialmente em defesa da constitucionalidade de legislação municipal que impacta diretamente a realidade socioeconômica local. III. RAZÕES DE DECIDIR 6. A rejeição dos embargos de declaração por maioria apertada de votos demonstra a existência de dúvida razoável sobre o seu cabimento, afastando a caracterização de manifesta inadmissibilidade ou intempestividade. 7. A jurisprudência do STF reconhece a legitimidade do Município, representado por seu procurador jurídico, para interpor recursos em ações de controle de constitucionalidade, sendo desnecessária a assinatura do chefe do Poder Executivo na petição recursal. 8. Exigir a assinatura do Prefeito na petição recursal constitui formalidade excessiva e desarrazoada, capaz de comprometer os legítimos interesses do ente público e a sistemática do ordenamento processual. 9. Embora afastada a intempestividade do recurso especial, este não foi conhecido em razão da ausência de indicação clara e precisa de dispositivos de lei federal supostamente violados, configurando deficiência de fundamentação nos termos da Súmula 284 do STF. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Resultado do Julgamento: Agravo interno provido para afastar a intempestividade do recurso especial, mas não conhecê-lo em razão de deficiência de fundamentação. Tese de julgamento: 1. Embargos de declaração rejeitados por maioria apertada de votos não podem ser considerados manifestamente incabíveis ou intempestivos, sendo aptos a interromper o prazo recursal. 2. O Município possui legitimidade recursal para atuar em ações de controle de constitucionalidade, sendo suficiente a subscrição da petição recursal por seu procurador jurídico. 3. A ausência de indicação clara e precisa de dispositivos de lei federal violados ou interpretados de forma divergente pelo acórdão recorrido configura deficiência de fundamentação, atraindo a incidência da Súmula 284 do STF. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, IV; 5º, XXXII; 22, I; 170; 1.038, § 3º; CPC/2015, arts. 1.030, I, "a"; 1.039; 1.040; 1.041. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 570.392, Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 11.12.2014; STF, RE 839.950, Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 24.10.2018; STJ, AgInt no AREsp 2.403.720/SP, Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 18.11.2024. RELATÓRIO Depreende-se dos autos que o Procurador Geral de Justiça do Ministério Público de São Paulo promoveu ação direta de inconstitucionalidade para impugnar a Lei n. 7.027/2017 do Município de Bauru, a qual modifica a ocupação do solo em bairros da cidade, instalando corredores comerciais e de serviços. O autor sustentou a ocorrência de violação aos arts. 144 e 180, I, II e V, da Constituição do Estado de São Paulo de 1989, pois a produção legislativa de normas que tratam de zoneamento, parcelamento, uso e ocupação do solo urbano necessitam, para além de estudo técnico e planejamento, da participação comunitária efetiva, pois a transformação da realidade urbana interfere diretamente na propriedade privada. Contudo, ao analisar o processo legislativo acostado pelo Presidente da Câmara Municipal, verificou-se a inexistência de participação popular durante sua tramitação, o que ofende o princípio da democracia participativa. Aduziu, também, não ter sido observada a garantia do bem-estar e das normas de qualidade de vida, assim como ter havido ofensa ao princípio da segurança jurídica, pois a Av. Comendador José Silva Martha foi diretamente afetada, mas ela serve aos Loteamentos Jardim Estoril I, II e III, cujo contrato padrão devidamente registrado em cartório o define como loteamento estritamente residencial, havendo cláusulas urbanísticas convencionais de proibição de instalação de prédios não-residenciais. Intimadas, a Prefeitura e Câmara Municipal de Bauru apresentaram respostas (e-STJ, fls. 502-510 e 881-882). O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 7.027/2017 do Município de Bauru, nos termos da seguinte ementa (e-STJ, fls. 1.015-1.053): DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impugnação da Lei nº 7.027, de 21.12.2017, do Município de Bauru, "que dispõe sobre a transformação de vias públicas em corredores comerciais, de serviços e comercial e de serviços, para alterar a tabela do art. 3º e acrescentar novos corredores comerciais e de serviços e dá outras providências" (verbis). Restrições urbanísticas de cunho convencional. Patente interesse comunitário, preservado por textos constitucionais. Processo legislativo. Violação. Imperiosa transparência em todas as fases da tramitação. Violação do art. 180, I, II e V da Constituição do Estado de São Paulo e dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal, ora incidentes em razão do art. 144, novamente da Constituição do Estado de São Paulo. Direito dos administrados e dever dos poderes públicos. Ofensa ao princípio da plena participação popular. Projeto do Poder Executivo enviado à Câmara Municipal para modificar ocupação do solo no perímetro urbano. Prefeitura que afirma participação popular, circunstância, contudo, verificada apenas na fase antecedente ao encaminhamento do projeto à Edilidade. Prefeitura que sustenta a desnecessidade de audiências públicas enquanto o projeto já tramitava na Casa de Leis, por conta de que o mesmo foi aprovado sem alterações, tal como enviado pelo Executivo ao Poder Legislativo. Argumento inconvincente. Prova documental que revela a existência de justificadas resistências de parte de diferentes interessados, questionável a representatividade dos presentes nos encontros antecedentes, tomando em conta a densidade demográfica local. Tema de interesse geral, ausente prova da expressa concordância da ampla maioria dos alcançados pelas alterações urbanísticas propugnadas. Contexto que reforçou a ideia de imprescindibilidade de audiências públicas durante a tramitação do projeto na Câmara Municipal, o que realmente não aconteceu, de acordo com as informações de fl. 507, trazidas pela própria Prefeitura. Câmara Municipal que é o proscênio apropriado para conferência do real interesse geral da comunidade. Normas constitucionais que garantem a participação popular em todas as fases da discussão. Indicadores de que os debates populares antecedentes foram acompanhados por proporção numericamente não relevante da população. Agravo ao princípio da segurança jurídica. O parcelamento do solo das cidades, por meio da instalação de loteamentos, tem razão no preceito da função social da propriedade e remete à imprescindível aprovação antecedente pelo Poder Público municipal, que, dessa forma, também fica vinculado ao quanto deferido. Incidência do "caput" do art. 5º da Const. Federal, bem como de seu inciso XXIII, concretizados no plano material pelos arts. 3º, 6º, 12, 18, 26, inciso VII, 37 e 38 da lei federal 6.766/79 e 1.277, par. único do Cód. Civil. A expressa aprovação pelo Executivo local, com outorga da respectiva licença, que importa um pré-requisito do parcelamento ordenado do solo. Esse ato administrativo, então, é de ser interpretado como verdadeira estipulação em face de terceiro (sendo loteador e adquirentes diretamente contratantes e terceiro vinculado por adesão, a administração), a obrigar o governo municipal não apenas na supervisão das limitações urbanísticas, como igualmente implica sua condição de garantidor do seu exato cumprimento, somente alteráveis uma vez preenchidos os standards constitucionais. Inobservância, neste caso, dos predicados constitucionais do bem estar geral e das normas de qualidade de vida. A substancial altercação da ocupação do solo não só compromete a comunidade ao redor do perímetro modificado, como também abala a exata dimensão do direito de propriedade de todos os interessados, o que, somado à resistência destes, em relação à lei em comento, mais o questionamento da exata transparência, predicada pela Constituição Estadual, tudo fundamentadamente posto em xeque pelo Ministério Público, obstaram sobremaneira a constitucionalidade do texto. Precedentes do colendo Órgão Especial. Ação procedente. O Município de Bauru opôs embargos de declaração (e-STJ, fls. 1.289-1.298), os quais, por maioria de votos, não foram conhecidos em razão da ilegitimidade e da ausência de capacidade postulatória do ente municipal para autar em ação direta de inconstitucionalidade, conforme se depreende da seguinte ementa (E-STJ, fls. 1.464-1.469): EMBARGOS DE DECLARAÇÃO Legitimidade e capacidade postulatória, em ação direta de inconstitucionalidade, pertencem ao Prefeito. Recurso interposto pela Municipalidade e subscrito somente pelo Procurador do Município. Falta de legitimidade inviabiliza o conhecimento do recurso. Precedentes da Suprema Corte e deste C. Órgão Especial. Embargos não conhecidos. Inconformados, o Munucípio de Bauru e a Prefeita, conjuntamente, interpuseram recurso especial, alegando que o ente municipal, representado por seu procurador jurídico, tem legitimidade ativa para integrar a relação processual de ADI de legislação municipal. Sustentou, ainda, que a lei sob impugnação na ação de controle de constitucionalidade sujacente, que alterou a classificação de zoneamento urbano, deve prevalecer sobre convenção particular de loteamento. Por fim, defendeu a constitucionalidade da lei municipal sob o argumento de que houve a efetiva participação popular no processo legislativo que culminou na edição da norma atacada. A Presidência do TJSP inadmitiu o apelo excepcional ante a sua intempestividade, porquanto a oposição de embargos de declaração por terceiro estranho ao processo não interrompe o prazo para a interposição do recurso especial (e-STJ, fls. 1.224-1.225). Diante disso, os recorrentes apresentaram agravo refutando a intempestividade do apelo excepcional (e-STJ, fls. 1.228-1.244), o que, contudo, não foi acolhido pela então Relatora, a Ministra Assusete Magalhães (e-STJ, fls. 1.513-1.514). Daí o presente agravo interno (e-STJ, fls. 1.522-1.557), no qual os insurgentes alegam, em síntese, a interrupção do prazo para a interposição do recurso especial em razão da oposição dos embargos de declaração pelo Município de Bauru. Defendem que os aclaratórios insuscetíveis de interromper o prazo recursal são aqueles intempestivos ou manifestamente incabíveis, o que não é o caso dos autos, já que a decisão de não conhecimento se deu por maioria apertada de votos (13 a 12), o que demonstra a existência dúvida razoável sobre o seu cabimento. Afirmam, ainda, haver legitimidade recursal do município para atuar em ação direta de constitucionalidade, pois a defesa da constitucionalidade da legislação municipal, que impacta profundamente a realidade socioeconômica local, é de seu interesse direto, o que inclusive é corroborado por precedentes do STF. Por fim, requerem a concessão a concessão de efeito suspensivo ao recurso, sendo tal pleito reafirmado no pedido de tutela provisória juntado às fls. 1.691-1.693 (e-STJ). É o relatório. EMENTA DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. INTEMPESTIVIDADE DE RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS PELO MUNCÍPIO EM ARGUIÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. LEGITIMIDADE RECURSAL. RECONHECIMENTO. INTERRUPÇÃO DO PRAZO. RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS DE LEI FEDERAL VIOLADOS. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. AGRAVO INTERNO PROVIDO PARA CONHECER DO AGRAVO E NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto contra decisão que manteve a inadmissibilidade de recurso especial, sob o fundam ento de intempestividade, em razão de embargos de declaração opostos pelo Município de Bauru não terem interrompido o prazo recursal. 2. Fato relevante. Os embargos de declaração opostos pelo Município de Bauru foram rejeitados por maioria apertada de votos (13 a 12), sob o argumento de ilegitimidade e ausência de capacidade postulatória do ente municipal para atuar em ação direta de inconstitucionalidade. 3. Decisões anteriores. A Presidência do TJSP considerou o recurso especial intempestivo, por entender que os embargos de declaração opostos pelo Município não interromperam o prazo recursal. A decisão foi mantida pela então relatora do agravo em recurso especial. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. A questão em discussão consiste em saber se os embargos de declaração opostos pelo Município de Bauru, rejeitados por maioria apertada de votos, eram manifestamente incabíveis, de modo a não interromper o prazo para interposição do recurso especial. 5. Outra questão em discussão é a legitimidade recursal do Município para atuar em ação direta de inconstitucionalidade, especialmente em defesa da constitucionalidade de legislação municipal que impacta diretamente a realidade socioeconômica local. III. RAZÕES DE DECIDIR 6. A rejeição dos embargos de declaração por maioria apertada de votos demonstra a existência de dúvida razoável sobre o seu cabimento, afastando a caracterização de manifesta inadmissibilidade ou intempestividade. 7. A jurisprudência do STF reconhece a legitimidade do Município, representado por seu procurador jurídico, para interpor recursos em ações de controle de constitucionalidade, sendo desnecessária a assinatura do chefe do Poder Executivo na petição recursal. 8. Exigir a assinatura do Prefeito na petição recursal constitui formalidade excessiva e desarrazoada, capaz de comprometer os legítimos interesses do ente público e a sistemática do ordenamento processual. 9. Embora afastada a intempestividade do recurso especial, este não foi conhecido em razão da ausência de indicação clara e precisa de dispositivos de lei federal supostamente violados, configurando deficiência de fundamentação nos termos da Súmula 284 do STF. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Resultado do Julgamento: Agravo interno provido para afastar a intempestividade do recurso especial, mas não conhecê-lo em razão de deficiência de fundamentação. Tese de julgamento: 1. Embargos de declaração rejeitados por maioria apertada de votos não podem ser considerados manifestamente incabíveis ou intempestivos, sendo aptos a interromper o prazo recursal. 2. O Município possui legitimidade recursal para atuar em ações de controle de constitucionalidade, sendo suficiente a subscrição da petição recursal por seu procurador jurídico. 3. A ausência de indicação clara e precisa de dispositivos de lei federal violados ou interpretados de forma divergente pelo acórdão recorrido configura deficiência de fundamentação, atraindo a incidência da Súmula 284 do STF. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, IV; 5º, XXXII; 22, I; 170; 1.038, § 3º; CPC/2015, arts. 1.030, I, "a"; 1.039; 1.040; 1.041. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 570.392, Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 11.12.2014; STF, RE 839.950, Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 24.10.2018; STJ, AgInt no AREsp 2.403.720/SP, Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 18.11.2024.