STJ AREsp 2245356

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVOS EM RECURSO ESPECIAL. DUPLA INTERPOSIÇÃO. NÃO CONHECIMENTO DO SEGUNDO AGRAVO. PRECLUSÃO CONSUMATIVA E UNIRRECORRIBILIDADE. PRIMEIRO AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, VI, DA LEI N. 8.429/1992. LEI N. 14.230/2021. DOLO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. PRIMEIRO AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER PARCIALMENTE DO RECURSO ESPECIAL E, NESSA EXTENSÃO, DAR-LHE PROVIMENTO (FLS. 2558-2568). SEGUNDO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO (FLS. 2569-2581). 1. Não deve ser conhecido o segundo agravo em recurso especial interposto pelo Agravante contra a decisão de inadmissão do apelo nobre (fls. 2569-2581), em razão da preclusão consumativa e pela aplicação do princípio da unirrecorribilidade. 2. A Lei n.14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, inciso VI, da LIA, que passou a demandar a demonstração de que a omissão na prestação de contas visava ocultar irregularidades. 3. No caso concreto, o acórdão recorrido não demonstrou a presença do dolo específico exigido pela nova redação do art. 11, inciso VI, da LIA, limitando-se a apontar a ausência de prestação de contas, sem evidenciar que tal conduta teve por objetivo ocultar irregularidades. 4. A ausência de dolo específico remete à atipicidade da conduta, conforme jurisprudência consolidada desta Corte Superior. 5. Com a absolvição do Agravante, fica prejudicada a análise da alegação de ofensa ao art. 12 da Lei n. 8.429/1992, trazida sob a argumentação de desproporcionalidade das sanções aplicadas no acórdão recorrido. 6. Primeiro agravo conhecido para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, dar-lhe provimento, a fim de absolver o agravante e julgar improcedente o pedido formulado na ação de improbidade administrativa (fls. 2558-2568). Segundo agravo em recurso especial não conhecido (fls. 2569-2581). RELATÓRIO Trata-se de agravos em recurso especial interpostos por MARCO JOSÉ BARRETO contra a decisão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO que inadmitiu recurso especial dirigido ao acórdão prolatado na Apelação Cível n. 0800342-05.2017.4.05.8504. O FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - FNDE ajuizou ação de improbidade administrativa contra MARCOS JOSÉ BARRETO, ex-prefeito de Aquidabã/SE, imputando-lhe a prática dos atos de improbidade tipificados nos arts. 10, incisos IX e XI, e 11, incisos II e VI, da Lei n. 8.429/1992, em sua redação original. O Juízo 9ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Propriá/SE, julgou parcialmente procedente o pedido, condenando o réu pela prática do ato de improbidade tipificado no art. 11, inciso VI, da Lei n. 8.429/1992, aplicando-lhe as seguintes sanções: a) multa civil fixada em 5 (cinco) vezes a remuneração percebida pelo agente; b) perda da função pública; c) suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos; d) "proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos" (fl. 2179). Houve apelações do Condenado e do FNDE. O Tribunal de origem negou provimento ao apelo do FNDE, porém proveu parcialmente o recurso defensivo, tão-somente para excluir as penas de perda da função pública e a de suspensão dos direitos políticos. O acórdão ficou assim ementado (fls. 2297-2298): EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. VERBAS FEDERAIS PNAE. MUNICÍPIO DE AQUIDABÃ/SE. EX-PREFEITO. ART. 11, VI, DA LIA. MATERIALIDADE COMPROVADA. ELEMENTOS NOS AUTOS QUE EVIDENCIAM A PRESENÇA DO DOLO. ATO ÍMPROBO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS NÃO GERA PRESUNÇÃO ABSOLUTA DE EXISTÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO. REDUÇÃO DAS PENAS APLICADAS. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. APELAÇÃO DO FNDE NÃO PROVIDA. APELAÇÃO DO RÉU PARCIALMENTE PROVIDA. 1. Apelação do FNDE e do réu Marcos José Barreto, em face da sentença que julgou parcialmente procedente o pedido na presente ação civil pública de improbidade administrativa, cujo objeto consiste na ausência de prestação de contas das verbas recebidas no exercício de 2011, relativas ao PNAE pelo FNDE ao Município de Aquidabã/SE. A sentença condenou o réu às penas do art. 12, III, da LIA, em face do cometimento de atos de improbidade previstos no art. 11, VI, da LIA, nos seguintes termos: a) pagamento de multa civil na quantia de 5 (cinco) vezes o valor da remuneração que percebia como prefeito; b) suspensão dos direitos políticos, pelo prazo de 03 (três) anos; c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos; d) perda da função pública. 2. O ato de não prestar constas pertinentes aos recursos públicos federais destinados ao município no exercício de 2011 restou comprovado nos autos. O réu apelante foi notificado para apresentar as contas do PNAE exercício 2011, ou devolver os recursos recebidos, por meio do Ofício nº 1852/2015- SEOPC/COPRA/CGCAP/DIFIN/FNDE, de 08/12/2015 (id. 4058504.1284785, p. 7/8). De acordo com a informação nº 60/2016/- SEOPC/COPRA/CGCAP/DIFIN/FNDE (id. 4058504.1284785, p. 10), o réu permaneceu omisso quanto ao dever de prestar contas dos recursos recebidos, tendo o processo administrativo sido encaminhado para instauração de Tomada de Contas Especial. Conforme se verifica do comprovante de ciência extraído do SIGPC - Sistema de Gestão de Prestação de Contas do FNDE (id. 4058504.1284785, p. 4), o prazo para prestação de contas se encerrou em 30/04/2013. 3. A comprovação do elemento subjetivo se verifica quando o apelante, apesar de regularmente notificado para apresentar as contas do repasse perante o FNDE, omitiu-se no dever de prestar contas do referido convênio, quedando-se inerte, sem resposta e sem justificativa plausível, apesar de regularmente intimado. 4. De acordo com os elementos e provas constantes nos autos: 1) não houve a prestação de contas devida em relação ao FNDE; 2) o réu/apelante foi devidamente notificado da obrigação de prestar contas; 3) houve a comprovação do elemento subjetivo do agente público, atraindo a incidência da lei de improbidade administrativa no seu tipo previsto no art. 11 (violação dos princípios da Administração Pública). 5. A mera ausência de prestação de contas não gera a presunção absoluta de existência de dano ao erário, somente sendo admitida a imposição da sanção de ressarcimento integral do dano quando este for devidamente comprovado. 6. A aplicação das penas deve ser feita sempre em observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de modo que não seja severa demais ou muito branda, não revelando a verdadeira finalidade de sua aplicação. Para tanto, devem ser observados os critérios estabelecidos na Lei nº 8.429/92, para a dosimetria das penas aplicadas, tais como: intensidade do dolo ou da culpa do agente; as circunstâncias do fato; e, por fim, a limitação sancionatória em cada caso específico, a qual permite a aplicação de algumas sanções em detrimento de outras, dependendo da natureza da conduta. Para que as penas aplicadas sejam compatíveis com a gravidade dos atos praticados e atendam aos princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade, devem ser excluídas as penas de perda da função pública e a de suspensão de direitos políticos. Devem ser mantidas as demais sanções estabelecidas na sentença, já que fixadas dentro dos parâmetros estipulados pelo art. 12, III, da Lei nº 8.429/92. Não há como se condenar o réu na pena de ressarcimento ao erário, em virtude de não ter sido comprovado o dano. 7. Apelação do FNDE não provida. Apelação do réu parcialmente provida. Houve embargos de declaração pelas duas partes, sendo ambos desprovidos, em acórdão com a seguinte ementa (fls. 2373-2374): EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 10, VI, DA LEI Nº 8.429/92. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. NÃO DEMONSTRAÇÃO DO EFETIVO PREJUÍZO. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ENTE PÚBLICO. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. OMISSÃO, QUANTO À ANÁLISE DAS SANÇÕES, EM OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. NÃO PROVIMENTO. 1. Embargos de declaração opostos pelo FNDE e por Marcos José Barreto, em face do acórdão que deu parcial provimento à apelação de Marcos José Barreto, apenas para excluir as penas de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos, negando provimento ao apelo do FNDE, em razão da falta de comprovação do dano ao erário. 2. Os embargos de declaração se prestam apenas a corrigir omissões, obscuridades, contradições ou erro material, de acordo com a regra do art. 1.022 do CPC/2015, não se admitindo que, por meio deles, se promova o reexame da causa. 3. Conforme consignado no acórdão recorrido, não houve a comprovação do não cumprimento do objeto do contrato, tampouco a comprovação da quantia mencionada como referente ao efetivo dano ao erário. 4. O art. 21, I, da Lei nº 8.429/92 prevê a necessidade da prova do dano ocasionado, para que se aplique a sanção de ressarcimento ao erário. Dessa forma, para a imposição da pena específica de ressarcimento do dano, é essencial a prova da efetiva ocorrência do mesmo, não podendo este ser presumido, no valor integral do contrato, sob pena de enriquecimento ilícito. A efetiva prestação do serviço deve ser considerada por ocasião da aplicação das respectivas sanções. Entendimento em sentido contrário acabaria por sufragar o enriquecimento sem causa do ente público. A ausência de prestação de contas só conduz ao ressarcimento dos valores recebidos, se comprovada efetivamente a existência do dano, cujo ônus compete ao autor da ação, não podendo haver condenação em pena de reparação, com base em mera presunção ou ilação. Assim, não merece reforma o acórdão embargado, tendo em vista que a parte autora não se desincumbiu em demonstrar, cabalmente, o valor do dano causado ao erário. A jurisprudência pátria consolidou o entendimento de que a falta de prestação de contas, por si só, não acarreta a condenação ao ressarcimento ao erário, só podendo ser aplicada essa sanção, à vista do efetivo prejuízo causado ao patrimônio público. Precedente do STJ. 5. Embora o acórdão embargado não tenha expressamente citado o art. 56, § 2º, da Portaria Interministerial nº 127/2008, na sua fundamentação que afastou a sanção de ressarcimento ao erário, por ausência de efetiva demonstração do prejuízo, vale reiterar que, segundo a compreensão do STJ, "não configura omissão capaz de ensejar a oposição dos embargos de declaração, o não enfrentamento de questões implicitamente afastadas pela decisão embargada em face da fundamentação utilizada" (EDcl no RMS 30.973/PI, Relatora: Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, DJe 03/04/2012). 6. Embora não tenha feito explícita menção à referida portaria, o acórdão afastou a pretensão de ressarcimento ao erário, em face da fundamentação utilizada, sendo desnecessário que se reportasse, de forma expressa, ao dispositivo da referida portaria, tendo em vista que este foi utilizado pelo FNDE como argumento para reforçar a sua pretensão de que o réu fosse condenado ao ressarcimento ao erário. Inexistem quaisquer omissões, quanto ao mérito do julgado embargado, porquanto o juiz, ao proferir a decisão, não está obrigado a se manifestar sobre todos os dispositivos e/ou argumentos levantados pelas partes para expressar a sua convicção, cumprindo ao mesmo entregar a prestação jurisdicional, levando em consideração as teses discutidas no processo. Precedente do TRF5. 7. Não houve qualquer omissão do acórdão recorrido, quando da análise das penas impostas pela sentença, sob a luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Foi justamente em observância aos referidos princípios que foram excluídas as sanções de perda da função pública e de suspensão dos direitos políticos, sendo mantidas apenas as sanções de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público. Nesse sentido, as sanções aplicadas observam perfeitamente os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, levando-se em conta a gravidade do ato praticado e o prejuízo gerado à população, devendo ser mantidas, já que fixadas dentro dos parâmetros estabelecidos pelo art. 12 da LIA. 8. Embargos de declaração não providos. No recurso especial, fundamentado no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição da República, alega o recorrente a violação ao art. 11 da Lei n. 8.429/92, argumentando que não houve comprovação do elemento subjetivo dolo necessário para a configuração do ato de improbidade administrativa, conforme exigido pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Aduz que a ausência de prestação de contas não caracteriza, por si só, improbidade administrativa, sendo imprescindível a demonstração de má-fé ou desonestidade, o que não teria ocorrido no caso concreto. Sustenta que as penalidades impostas violam o art. 12, inciso III, e parágrafo único da Lei n. 8.429/92, por não observarem os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, considerando a inexistência de dano ao erário e de proveito patrimonial pelo agente público. Requer a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a ação de improbidade administrativa e a exclusão das penalidades aplicadas. Oferecidas contrarrazões (fls. 2479-2485), inadmitiu-se o recurso na origem (fls. 2516-2533), advindo os presentes agravos (fls. 2558-2668 e 2569-2581), contraminutados às fls. 2587-2589. Registra-se que também houve recurso especial do FNDE (fls. 2401-2414), o qual também foi inadmitido na origem (fls. 2516-2533), sem que tenha havido a interposição de agravo em recurso especial. O Ministério Público Federal opina pelo desprovimento do agravo e do recurso especial (fls. 2630-2641). É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVOS EM RECURSO ESPECIAL. DUPLA INTERPOSIÇÃO. NÃO CONHECIMENTO DO SEGUNDO AGRAVO. PRECLUSÃO CONSUMATIVA E UNIRRECORRIBILIDADE. PRIMEIRO AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, VI, DA LEI N. 8.429/1992. LEI N. 14.230/2021. DOLO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. PRIMEIRO AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER PARCIALMENTE DO RECURSO ESPECIAL E, NESSA EXTENSÃO, DAR-LHE PROVIMENTO (FLS. 2558-2568). SEGUNDO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO (FLS. 2569-2581). 1. Não deve ser conhecido o segundo agravo em recurso especial interposto pelo Agravante contra a decisão de inadmissão do apelo nobre (fls. 2569-2581), em razão da preclusão consumativa e pela aplicação do princípio da unirrecorribilidade. 2. A Lei n.14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, inciso VI, da LIA, que passou a demandar a demonstração de que a omissão na prestação de contas visava ocultar irregularidades. 3. No caso concreto, o acórdão recorrido não demonstrou a presença do dolo específico exigido pela nova redação do art. 11, inciso VI, da LIA, limitando-se a apontar a ausência de prestação de contas, sem evidenciar que tal conduta teve por objetivo ocultar irregularidades. 4. A ausência de dolo específico remete à atipicidade da conduta, conforme jurisprudência consolidada desta Corte Superior. 5. Com a absolvição do Agravante, fica prejudicada a análise da alegação de ofensa ao art. 12 da Lei n. 8.429/1992, trazida sob a argumentação de desproporcionalidade das sanções aplicadas no acórdão recorrido. 6. Primeiro agravo conhecido para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, dar-lhe provimento, a fim de absolver o agravante e julgar improcedente o pedido formulado na ação de improbidade administrativa (fls. 2558-2568). Segundo agravo em recurso especial não conhecido (fls. 2569-2581).