STJ AREsp 2786571

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. DOAÇÃO. EQUIPAMENTOS DE PROTEÇÃO INDIVIDUAL. PANDEMIA. COVID-19. DISTRITO FEDERAL. MUNICÍPIO. RECURSO ESPECIAL. FUNDAMENTAÇÃO. DEFICIÊNCIA QUANTO A UM DOS APELOS. ART. 1.022 DO CPC. VIOLAÇÃO. INEXISTÊNCIA. JULGAMENTO ULTRA OU EXTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA. LESIVIDADE. COMPROVAÇÃO. AUSÊNCIA. IRREGULARIDADES FORMAIS. INSUFICIÊNCIA. LITISCONSORTE. EFEITOS. EXTENSÃO. 1. Não se conhece de recurso especial que não impugna especificamente o fundamento adotado pelo Tribunal de origem (Súmula 283/STF) e é manifestamente intempestivo. 2. Inexiste violação ao art. 1.022 do CPC quando o acórdão recorrido enfrenta todas as questões relevantes para o deslinde da controvérsia, ainda que conclua de modo contrário aos interesses dos recorrentes. 3. Não há falar em julgamento ultra ou extra petita quando o julgador, mediante interpretação lógico-sistemática, examina a petição como um todo, especialmente em ação popular, em que a condenação dos responsáveis decorre da própria lei (arts. 11 e 14 da Lei nº 4.717/65). Súmula 83/STJ. 4. Para a anulação de ato administrativo via ação popular, não basta a alegação de irregularidades formais; é imprescindível a comprovação de efetivo prejuízo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. 5. A doação de bens públicos a outro ente federativo, destinados ao uso da saúde pública, especialmente no contexto de grave crise sanitária mundial (pandemia - Covid 19), não configura, por si só, ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa, ainda que possa apresentar irregularidades formais. 6. Os efeitos do julgamento favorável aproveitam aos litisconsortes em situação jurídica idêntica, inclusive àquele cujo recurso não foi conhecido, nos termos do art. 1.005 do CPC. 7. Agravo de GLADSON MURILO MASCARENHAS RIBEIRO conhecido para não conhecer do recurso especial. Demais agravos conhecidos para conhecer dos apelos especiais e dar-lhes provimento, com extensão dos seus efeitos. RELATÓRIO Trata-se de agravos em recurso especial interpostos por Francisco Araújo Filho, Gladson Murilo Mascarenhas Ribeiro, Ibaneis Rocha Barros Júnior, Município de Corrente-PI e Distrito Federal contra decisões da Presidência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, que inadmitiram os apelos especiais por eles interpostos contra acórdão, que manteve sentença de procedência do pedido formulado em ação popular. A ação popular foi proposta visando anular ato administrativo de doação de insumos sanitários (luvas descartáveis, aventais impermeáveis, máscaras cirúrgicas e álcool líquido) pelo Distrito Federal ao Município de Corrente-PI, por alegada desconformidade com normas aplicáveis e lesividade ao patrimônio público distrital. O acórdão recorrido foi sintetizado na seguinte ementa: APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. NÃO CONHECIMENTO. DESERÇÃO. PRELIMINARES. INÉPCIA INICIAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. VIOLAÇÃO À ADSTRIÇÃO. REJEITADAS. VÍCIO DE FUNDAMENTAÇÃO. PRELIMINAR PREJUDICADA. DOAÇÃO DE INSUMOS A MUNICÍPIO. VÍCIOS E ILEGALIDADES. CONSTATAÇÃO. RESPONSABILIZAÇÃO. 1. Não se conhece de apelação por deserção, porquanto não recolhido o preparo no ato da interposição do recurso ou em dobro, após concedido prazo para suprir o vício. 2. Não há que se falar em inépcia da inicial, uma vez que admitido o pedido condenatório de ressarcimento ao erário em sede de ação popular. 3. Presentes os pressupostos para a ação popular, bem como a viabilidade de o Judiciário apreciar a legalidade do ato administrativo de doação ora impugnado, não há que se falar em inadequação da via eleita. 4. À luz da teoria da asserção e diante do teor do artigo 6º da Lei n.º 4.717/65, verifica-se a legitimidade ad causam dos réus para figurarem no polo passivo da demanda, uma vez que o pedido poderá, em tese, alcançar sua esfera jurídica. A análise quanto à efetiva responsabilização deve ocorrer por ocasião da apreciação do mérito, culminando, oportunamente, na procedência ou improcedência do pedido. 5. Diante da natureza desconstitutiva e condenatória da ação popular que visa afastar um ato lesivo ao patrimônio público, incumbe, à luz dos artigos 11 e 14 da Lei n.º 4.717/65, a consequente condenação, legalmente determinada, dos responsáveis e beneficiários quanto ao pagamento de perdas e danos ou ressarcimento, de modo a satisfazer a finalidade precípua da própria da Lei, como decorrência lógica da almejada restituição ao status quo ante. 6. Em atenção ao relevante interesse público indisponível a ser protegido no âmbito da ação popular, o princípio da congruência deve ser relativizado/mitigado, a fim de observar a plena efetividade e a condenação legalmente determinada como consequência da invalidação, não devendo o provimento jurisdicional limitar-se apenas àquelas pessoas expressamente indicadas pelo autor para a reparação do dano. 7. Com amparo nos princípios da celeridade, efetividade e economia processuais, resta prejudicada a análise de preliminar de nulidade por vício de fundamentação por inexistir qualquer efetivo prejuízo à parte, uma vez que as mesmas matérias deduzidas nos embargos de declaração rejeitados constituem o próprio objeto do apelo, o qual se encontra apto a julgamento de mérito. 8. Conforme disciplina o artigo 2º da Lei n.º 4.717/65 (Ação Popular), extrai-se serem passíveis de nulidade os atos lesivos ao patrimônio público quando incorrer em incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência de motivos e desvio de finalidade. 9. Em se tratando de ato de doação de bens da Administração Pública, a alienação deve observar a existência de interesse público justificado; prévia avaliação; finalidade e uso de interesse social; e avaliação de oportunidade e conveniência sócio-econômica relativo a outra forma de alienação, conforme art. 17, inciso II, da Lei n.º 8.666/93, ainda vigente. 10. Constatados vícios e ilegalidades em doação de insumos a outro ente federativo, impõe-se decretar a invalidade do ato ora impugnado, por se mostrar lesivo ao patrimônio público distrital. 11. Os artigos 6º e 11 da Lei n.º 4.717/65 dispõem que a ação será promovida contra as entidades, autoridades e administradores que autorizaram, aprovaram, ratificaram ou praticam o ato impugnando, inclusive aqueles que, por omissão, deram oportunidade à lesão, bem como os beneficiários, devendo haver condenação dos responsáveis e dos beneficiários ao pagamento de perdas e danos/ressarcimento. 12. Devida a responsabilização das autoridades e beneficiários do ato ilegal de doação de insumos, seja por conduta ativa ou omissiva. 13. Não evidenciada conduta ativa ou omissiva, tampouco nexo causal, a ensejar a responsabilização por ilegalidades operadas em período anterior ao momento em que um dos réus assumiu como Secretário de Saúde, tampouco benefício pessoal ou evidências em ter contribuído com ato lesivo ao erário distrital ora objeto de análise, não se revela devida a respectiva condenação. 14. Recurso de GLADSON MURILO MASCARENHAS RIBEIRO não conhecido. Recursos de FRANCISCO ARAÚJO FILHO, do MUNICÍPIO DE CORRENTE-PI, do DISTRITO FEDERAL e de IBANEIS ROCHA BARROS JÚNIOR conhecidos, rejeitadas as preliminares, e, no mérito, não providos. Recurso de OSNEI OKUMOTO conhecido, preliminares rejeitadas, e, no mérito, parcialmente provido. O Tribunal de origem não conheceu da apelação de Gladson Murilo Mascarenhas Ribeiro, por deserção; rejeitou as preliminares e desproveu as apelações de Francisco Araújo Filho, Município de Corrente-PI, Distrito Federal e Ibaneis Rocha Barros Júnior; e deu parcial provimento à apelação de Osnei Okumoto, excluindo sua responsabilidade. Nos embargos de declaração opostos pelos recorrentes, o TJDFT não encontrou omissões, contradições ou obscuridades que justificassem sua acolhida. Os agravantes apresentam os seguintes argumentos em recurso especial: Gladson Murilo Mascarenhas Ribeiro sustenta a violação ao art. 5º da Lei nº 11.419/2006, alegando tempestividade do recurso de apelação com base na contagem do prazo de 10 dias prevista na Resolução 185/2013 do CNJ. Argumenta que sua apelação foi protocolada em 07/03/2023, com pagamento das custas em 23/03/2023, e que o pagamento em dobro determinado em 07/08/2023 foi realizado em 28/09/2023, dentro do prazo legal, considerando o período de ciência automática. Defende também a legalidade do ato administrativo de doação durante o período pandêmico (e-STJ fls. 3186/3199). Ibaneis Rocha Barros Júnior aponta violação do art. 1.022, I e II, do CPC, alegando nulidade do acórdão por contradição e omissão quanto ao princípio da adstrição, à ausência de lesividade e à inexistência de ilegalidade no ato de doação. Sustenta violação do art. 373, II, do CPC, pleiteando análise das provas referentes à existência de fato extintivo do direito dos recorridos. Alega julgamento ultra petita por condenação solidária não solicitada (violação do art. 492 do CPC). Defende que a doação foi realizada com base em análise prévia do estoque e sem prejuízo à população (arts. 2º da Lei 4.717/1965 e 17, III, da Lei 8.666/1993), considerando que não foram avaliados os obstáculos enfrentados durante a pandemia (art. 22 da LINDB) (e-STJ fls. 3229.3252). Francisco Araújo Filho alega violação dos arts. 2º da Lei 4.717/1965, 20 e 22 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (LINDB), sustentando que a doação não gerou lesão ao patrimônio das entidades distritais, pois havia estoque suficiente dos materiais enviados. Invoca ainda os arts. 4º e 4º-B da Lei 13.979/2020; 17, II, da Lei 8.666/1993; e 76, II, "a", da Lei 14.133/2021, argumentando que a legislação flexibilizou formalidades para contratação de serviços e aquisição de insumos destinados ao enfrentamento da pandemia (e-STJ fls. 3258/3281). O Município de Corrente-PI sustenta também nulidade do acórdão por contradição e omissões (violação do art. 1.022, I e II, do CPC), julgamento ultra petita (violação do art. 492 do CPC), e que a doação foi efetuada sem causar prejuízo à comunidade, com avaliação rigorosa do estoque e consumo, considerando o contexto de urgência pandêmica (arts. 2º da Lei 4.717/1965 e 17, III, da Lei 8.666/1993) (e-STJ fls. 3320/3329). O Distrito Federal alega deficiência de fundamentação e negativa de prestação jurisdicional (contrariedade dos arts. 489, §1º, IV, e 1.022 do CPC), sustentando que a doação foi realizada com base na discricionariedade administrativa em situação de urgência pandêmica, após avaliação prévia de conveniência, sem risco de desabastecimento (violação dos arts. 2º, "a" e "e", da Lei 4.717/1965, 17 da Lei 8.666/1993, 4º da Lei 13.979/2020 e 76 da Lei 14.133/2021), e que as dificuldades enfrentadas pela administração durante a pandemia justificariam a flexibilização das exigências formais (arts. 20, 21 e 22 do Decreto-Lei 4.657/1942) (e-STJ fls. 3337/3356). O Ministério Público Federal manifestou-se pelo conhecimento dos agravos para que o recurso especial de Gladson Murilo Mascarenhas Ribeiro não seja conhecido, e os recursos de Francisco Araújo Filho, Ibaneis Rocha Barros Júnior, Município de Corrente-PI e Distrito Federal sejam parcialmente conhecidos e, nesta extensão, desprovidos, ante a ausência de vícios no acórdão recorrido. Sem contrarrazões. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. DOAÇÃO. EQUIPAMENTOS DE PROTEÇÃO INDIVIDUAL. PANDEMIA. COVID-19. DISTRITO FEDERAL. MUNICÍPIO. RECURSO ESPECIAL. FUNDAMENTAÇÃO. DEFICIÊNCIA QUANTO A UM DOS APELOS. ART. 1.022 DO CPC. VIOLAÇÃO. INEXISTÊNCIA. JULGAMENTO ULTRA OU EXTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA. LESIVIDADE. COMPROVAÇÃO. AUSÊNCIA. IRREGULARIDADES FORMAIS. INSUFICIÊNCIA. LITISCONSORTE. EFEITOS. EXTENSÃO. 1. Não se conhece de recurso especial que não impugna especificamente o fundamento adotado pelo Tribunal de origem (Súmula 283/STF) e é manifestamente intempestivo. 2. Inexiste violação ao art. 1.022 do CPC quando o acórdão recorrido enfrenta todas as questões relevantes para o deslinde da controvérsia, ainda que conclua de modo contrário aos interesses dos recorrentes. 3. Não há falar em julgamento ultra ou extra petita quando o julgador, mediante interpretação lógico-sistemática, examina a petição como um todo, especialmente em ação popular, em que a condenação dos responsáveis decorre da própria lei (arts. 11 e 14 da Lei nº 4.717/65). Súmula 83/STJ. 4. Para a anulação de ato administrativo via ação popular, não basta a alegação de irregularidades formais; é imprescindível a comprovação de efetivo prejuízo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. 5. A doação de bens públicos a outro ente federativo, destinados ao uso da saúde pública, especialmente no contexto de grave crise sanitária mundial (pandemia - Covid 19), não configura, por si só, ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa, ainda que possa apresentar irregularidades formais. 6. Os efeitos do julgamento favorável aproveitam aos litisconsortes em situação jurídica idêntica, inclusive àquele cujo recurso não foi conhecido, nos termos do art. 1.005 do CPC. 7. Agravo de GLADSON MURILO MASCARENHAS RIBEIRO conhecido para não conhecer do recurso especial. Demais agravos conhecidos para conhecer dos apelos especiais e dar-lhes provimento, com extensão dos seus efeitos.