STJ REsp 2215194

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. AÇÃO POSSESSÓRIA MOVIDA POR CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO CONTRA PARTICULARES. FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA OU FERROVIA. OCUPAÇÕES IRREGULARES. BEM PÚBLICO FEDERAL. UNIÃO, DNIT E/OU ANTT. MANIFESTAÇÃO DE DESINTERESSE NO FEITO. JUÍZO COMPETENTE. DEFINIÇÃO. 1. A questão submetida ao Superior Tribunal de Justiça consiste em definir se, em ações possessórias movidas por concessionárias contra particulares ocupantes de faixas de domínio de ferrovias ou rodovias federais, a manifestação expressa de desinteresse da União, do DNIT e/ou da ANTT vincula o juízo quanto à fixação da competência, determinando o processamento na Justiça estadual, ou se tais entes podem ser compelidos a integrar a lide contra sua vontade, mantendo-se a competência da Justiça Federal. 2. Hipótese em que o apelo excepcional interposto é admissível e contém abrangente argumentação e discussão sobre o tema, havendo multiplicidade de recursos sobre o mesmo assunto, tendo sido atendidos os demais requisitos para a afetação. 3. Delimitação da controvérsia: estabelecer se a União, o DNIT e/ou a ANTT devem obrigatoriamente participar de ações possessórias ajuizadas por concessionárias de serviços públicos federais contra particulares que ocupam faixas de domínio de ferrovias ou rodovias federais, independentemente de sua manifestação de vontade, ou se a declaração de ausência de interesse jurídico por esses entes é suficiente para afastar a competência da Justiça Federal, deslocando o feito para a Justiça estadual. 4. Afetação de recurso especial repetitivo para julgamento pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça. RELATÓRIO Trata-se de recursos especiais interpostos pela UNIÃO e pela AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT, com fulcro no permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal Federal da 1ª Região assim ementado (e-STJ fls. 90/91): CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE MOVIDA POR CONCESSIONÁRIA DE BEM PÚBLICO FEDERAL. FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA FEDERAL. OCUPAÇÕES IRREGULARES. INTERESSE JURÍDICO DA ANTT E DA UNIÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. ART. 109, I DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO PROVIDO. 1. Na esteira do Tema nº. 988 do STJ, firmado no julgamento dos Recursos Especiais repetitivos nº. 1.696.396/MT e nº. 1.704.520/MT, foi fixada a tese da taxatividade mitigada do rol do art. 1.015 do CPC, sendo admissível a interposição de agravo de instrumento quando verificada situação de urgência e evidente a inutilidade do julgamento da questão no recurso de apelação. O processamento do feito por Juízo incompetente, ou o não processamento pelo Juízo competente, evidenciam a urgência e a manifesta inutilidade do julgamento da questão por ocasião do julgamento de eventual recurso de apelação, circunstâncias que ensejam a mitigação da taxatividade do art. 1.015 do CPC, razão pela qual impõe-se a admissão do recurso. 2. Nos termos do art. 109, I da Constituição Federal, aos juízes federais compete processar e julgar "as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho". A teor da Súmula nº. 150 do Superior Tribunal de Justiça, "compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no rocesso, da União, suas autarquias ou empresas públicas". 3. Pleiteia a parte autora, na ação subjacente, a reintegração de posse de faixa de domínio de rodovia federal a ela concedida, com a consequente determinação de desocupação imediata pela parte ré e/ou demais ocupantes irregulares, bem como a demolição e limpeza completa das construções irregulares. No caso, mediante contrato de concessão, a União Federal, por intermédio da ANTT, concedeu a exploração da infra-estrutura e da prestação do serviço público de recuperação, operação, manutenção, monitoração, conservação, implantação de melhorias e ampliação da capacidade do sistema rodoviário de rodovia federal, bem de titularidade da União, ex vi do art. 20, II da Constituição Federal. 4. Por força do art. 31, VII da Lei nº. 8.987/95 e de cláusulas do referido contrato de concessão, especialmente a cláusula nº. 7.2.1 e seguintes, incumbe à concessionária zelar pela integridade dos bens vinculados à prestação do serviço, sendo responsável por manter a integridade da faixa de domínio do Sistema Rodoviário, inclusive adotando as providências necessárias à sua desocupação se e quando invadida por terceiros. 5. Assim, não há como se afastar lidimamente a competência da Justiça Federal para processar e julgar a demanda em exame, eis que das normas referidas exsurge evidente o interesse do Poder concedente em assegurar e fiscalizar a integridade dos bens públicos concedidos, assim como de aferir o cumprimento das obrigações da concessionária. A Súmula nº. 637 do STJ, inclusive, reconhece que o ente público possui "(..) legitimidade e interesse para intervir, incidentalmente, na ação possessória entre particulares, podendo deduzir qualquer matéria defensiva, inclusive, se for o caso, o domínio". 6. Assim, em que pese a insurgência da União Federal e da ANTT, é manifesto o interesse de tais entes e a necessidade de integrarem a lide, que trata de pretensão possessória em razão de suposto esbulho de faixa de domínio de rodovia federal, o que atrai a competência da Justiça Federal para processar e julgar o feito. Precedentes. 7. Agravo provido para reconhecer a competência da Justiça Federal para processar e julgar o feito, e, em consequência, determinar seu regular processamento pelo Juízo federal, com a integração da União Federal e da ANTT à lide, tal qual requerido pela parte agravante. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-STJ fls. 146/157). Nas suas razões, a União aponta violação dos arts. 489, § 1º, V, 1.022, e 557 do Código de Processo Civil/2015; 1.197 do Código Civil/2002 e 31 da Lei n. 8.987. Sustenta, preliminarmente, existência de negativa de prestação jurisdicional, em virtude de o Tribunal de origem ter determinado o ingresso da União e do DNIT na lide como interessados, sem especificar a modalidade de intervenção, deixando também de apreciar a alegação de que a Súmula 637 do STJ prevê apenas a faculdade, e não obrigatoriedade, de intervenção do ente público em ações possessórias entre particulares. Alega que a Corte a quo conferiu interpretação equivocada às Súmulas 150 e 637 do STJ, pois tais Enunciados não afastam o direito dos entes públicos de se manifestarem quanto ao interesse em demandar como autores ou assistentes no polo ativo, tampouco conferem à Justiça Federal a prerrogativa de decidir sobre a inclusão da União na lide, não obstante a sua manifestação expressa de desinteresse. Aduz, ainda, que a parte autora detém legitimidade para, de forma autônoma, pleitear a proteção possessória das áreas que lhe foram confiadas em razão do contrato de concessão, incumbindo-lhe zelar pela integridade dos bens vinculados à prestação de serviço e garantir a sua adequada utilização. Tal obrigação compreende, necessariamente, a adoção de medidas destinadas à proteção da faixa de domínio das rodovias federais e de áreas não edificáveis. Afirma que a Corte a quo, ao determinar a inclusão da ora recorrente na demanda, mesmo após a sua manifestação expressa de desinteresse, violou o princípio da inércia da jurisdição, visto que a legislação de regência atribuiu ao ente público a faculdade de escolher contra quem litigar. Por sua vez, a ANTT alega contrariedade aos arts. 1.022, II, 2º, 114, 115 e 119 do CPC/2015, 29, I, III e IV, 30 e 31, VII, da Lei n. 8.987/1995, 24, V, VI, VIII, e 26, VI e VIII, da Lei n. 10.233/2001, 1.196, 1.197 e 1.210, caput e § 2º, do CC/2002, além de divergência jurisprudencial. Defendeu, inicialmente, a nulidade do acórdão recorrido, sob o argumento de que não foram sanadas as omissões relevantes suscitadas nos embargos de declaração, indispensáveis para a solução da controvérsia. Quanto ao mérito, alega que a Corte a quo interpretou de forma incorreta a Súmula 637 do STJ, que reconhece apenas a faculdade de os entes públicos intervirem em ações possessórias entre particulares - inclusive arguindo matéria dominial -, sem, contudo, impor obrigatoriedade de participação, o que contrariaria os postulados do processo civil, em especial aqueles que disciplinam a assistência e o litisconsórcio. Sustenta que o litisconsorte necessário somente se configura quando houver previsão legal ou quando a relação jurídica material for incindível, hipótese que não se aplica às ações possessórias relativas à faixa de domínio de rodovias. Portanto, não pode o Poder Judiciário compelir a União ou a ANTT a integrarem a lide contra a sua vontade, amparando-se na Súmula 150 do STJ. Afirma que a legislação que rege as concessões de serviço públicos, especialmente os rodoviários, atribui à concessionária a responsabilidade pela adoção de medidas necessárias à preservação dos bens vinculados à prestação de serviços. Não existe, no ordenamento jurídico vigente, norma que atribua à ANTT a propriedade ou a posse, direta ou indireta, do bem objeto de reintegração de posse pleiteada pela VIABAHIA (ora recorrida). Compete à autarquia, unicamente, fiscalizar o cumprimento das obrigações contratuais assumidas pela concessionária, não lhe cabendo a execução direta de medidas possessórias. Conclui, assim, que a Justiça Federal não é competente para processar e julgar a presente demanda, uma vez que a mera titularidade pública da rodovia ou a existência de contrato de concessão com a União não geram, por si sós, o interesse jurídico direto do ente público, cabendo à concessionária, de forma autônoma, adotar as medidas cabíveis à proteção da posse do bem. Contrarrazões apresentadas às e-STJ fls. 251/259. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. AÇÃO POSSESSÓRIA MOVIDA POR CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO CONTRA PARTICULARES. FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA OU FERROVIA. OCUPAÇÕES IRREGULARES. BEM PÚBLICO FEDERAL. UNIÃO, DNIT E/OU ANTT. MANIFESTAÇÃO DE DESINTERESSE NO FEITO. JUÍZO COMPETENTE. DEFINIÇÃO. 1. A questão submetida ao Superior Tribunal de Justiça consiste em definir se, em ações possessórias movidas por concessionárias contra particulares ocupantes de faixas de domínio de ferrovias ou rodovias federais, a manifestação expressa de desinteresse da União, do DNIT e/ou da ANTT vincula o juízo quanto à fixação da competência, determinando o processamento na Justiça estadual, ou se tais entes podem ser compelidos a integrar a lide contra sua vontade, mantendo-se a competência da Justiça Federal. 2. Hipótese em que o apelo excepcional interposto é admissível e contém abrangente argumentação e discussão sobre o tema, havendo multiplicidade de recursos sobre o mesmo assunto, tendo sido atendidos os demais requisitos para a afetação. 3. Delimitação da controvérsia: estabelecer se a União, o DNIT e/ou a ANTT devem obrigatoriamente participar de ações possessórias ajuizadas por concessionárias de serviços públicos federais contra particulares que ocupam faixas de domínio de ferrovias ou rodovias federais, independentemente de sua manifestação de vontade, ou se a declaração de ausência de interesse jurídico por esses entes é suficiente para afastar a competência da Justiça Federal, deslocando o feito para a Justiça estadual. 4. Afetação de recurso especial repetitivo para julgamento pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça.