STJ REsp 2148895

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTRUÇÃO DE CASA DE ALBERGADO.PROCESSO ESTRUTURAL. ELABORAÇÃO DE PLANO DIALÓGICO. NECESSIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso especial interposto pelo Estado do Paraná contra acórdão do TJPR que, em juízo de retratação, determinou a construção de Casa do Albergado na comarca de Rolândia, com base no Tema 220/STF, que permite ao Poder Judiciário impor à Administração Pública a obrigação de realizar obras emergenciais em estabelecimentos prisionais. 2. Ação civil pública promovida pelo Ministério Público do Estado do Paraná visando a condenação do Estado do Paraná à construção e manutenção de Casa do Albergado, foi julgada improcedente em primeiro grau, mas reformada em apelação pelo TJPR. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se é possível impor ao Estado do Paraná a obrigação de construir a uma casa de albergado, considerando a possibilidade de alternativas menos onerosas e mais eficazes para a Administração Pública. 4. Há também a discussão sobre a negativa de prestação jurisdicional, alegada pelo recorrente, em relação à análise das alternativas à construção da Casa do Albergado. III. RAZÕES DE DICIDIR 5. Reconhece-se que a decisão do TJPR não configurou negativa de prestação jurisdicional, pois a questão foi apreciada com base no Tema 220/STF. 6. A LINDB é uma lei de interpretação e estabelece balizas para a atuação do agente público, tanto na esfera administrativa como na controladora e na judicial, relatando as posições dos interessados e fundamentando tecnicamente a conclusão, assim como levando em consideração as alternativas passíveis de serem implementadas e a motivação pela escolha da que entende como a melhor solução. 7. O problema estrutural é uma situação contínua e estruturada de desconformidade e de não adequação a um estado de coisa ideal (não necessariamente ilícito), geralmente podendo ser decomposto em uma multiplicidade de problemas jurídicos específicos, mas que precisam, para sua solução, de uma reestruturação. 8. A solução de tais casos demanda a adoção de um processo estrutural, que é caracterizado por estabelecer uma discussão sobre o estado de desconformidade e por buscar uma transição para um estado ideal de coisas, removendo a situação de desconformidade, mediante decisão de implementação escalonada. 9. Esta Corte Superior reconhece o dano estrutural e a necessidade do procedimento bifásico, mas entende que a construção da Casa do Albergado não é a única solução possível e que devem ser consideradas alternativas como monitoramento eletrônico e outras medidas que respeitem a dignidade humana e sejam economicamente viáveis. 10. Foi determinado que o Juízo de origem elabore um plano dialógico para a solução do dano estrutural, considerando as alternativas possíveis e os recursos disponíveis. IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Recurso parcialmente provido para determinar a elaboração de um plano dialógico para a solução do dano estrutural. Tese de julgamento: "1. A obrigação de construir a Casa do Albergado deve considerar alternativas menos onerosas e mais eficazes. 2. A decisão judicial deve ser baseada em normas concretas e considerar as consequências práticas e alternativas possíveis". Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XLIX; CPC/2015, arts. 489, 1.022, 1.025; LINDB, arts. 20, 22, 23. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 592.581/RS, Tema 220; STF, ADPF 347. RELATÓRIO O Ministério Público do Estado do Paraná promoveu ação civil pública em desfavor do Estado do Paraná postulando a condenação do réu à obrigação de fazer consubstanciada na construção e manutenção de Casa do Albergado na comarca de Rolândia/PR. O Juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido. Interposta apelação pelo autor, a Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Paraná negou-lhe provimento, em acórdão assim ementado (e-STJ, fls. 117-124): APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE QUE SE DETERMINE AO ESTADO DO PARANÁ QUE IMPLANTE "CASA DO ALBERGADO"", NO MUNICÍPIO DE ROLANDIA, NOS TERMOS DO ARTIGO 95 DA LEI DE EXECUÇÕES PENAIS. CONTROLE JUDICIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ADMITIDO SOMENTE EM CASOS EXCEPCIONAIS. INVASÃO NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. SENTENÇA ESCORREITA. RECURSO DESPROVIDO. O Ministério Público estadual interpôs recurso especial (e-STJ, fls. 129-135) e recurso extraordinário (e-STJ, fls. 137-148). O primeiro não foi acolhido por esta Corte Superior (e-STJ, fls. 187-189), enquanto no segundo foi determinada a devolução dos autos à origem para observância do art. 1.036 do CPC/2015 em razão do julgamento do Tema n. 220/STF (e-STJ, fl. 293). Em juízo de retratação, o TJPR reformou o acórdão anterior e reconheceu a possibilidade de o Poder Judiciário impor à Administração Pública a obrigação de fazer consistente na promoção de medidas ou execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais, determinando a imediata construção da Casa do Albergado. O acórdão ficou assim ementado (e-STJ, fls. 268-281): JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE DETERMINAÇÃO DA IMPLANTAÇÃO PELO ESTADO DO PARANÁ DA "CASA DO ALBERGADO" NO MUNICÍPIO DE ROLÂNDIA. ACÓRDÃO PROFERIDO PELA 4ª CÂMARA CÍVEL QUE MANTÉM SENTENÇA NO SENTIDO DA PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APLICAÇÃO DA TESE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DE QUE É LÍCITO AO PODER JUDICIÁRIO IMPOR A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE NA PROMOÇÃO DE MEDIDAS OU NA EXECUÇÃO DE OBRAS EMERGENCIAIS EM ESTABELECIMENTOS PRISIONAIS. SUPREMACIA DO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA QUE LEGITIMA A INTERVENÇÃO JUDICIAL. TEMA COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA N. 220/STF. ACÓRDÃO REFORMADO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO POSITIVO. Opostos embargos de declaração (e-STJ, fls. 371-400), foram rejeitados em acórdão assim ementado (e-STJ, fls. 468-475): EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE DETERMINAÇÃO DA IMPLANTAÇÃO PELO ESTADO DO PARANÁ DA "CASA DO ALBERGADO" NO MUNICÍPIO DE ROLÂNDIA. ACÓRDÃO PROFERIDO PELA 4ª CÂMARA CÍVEL QUE MANTÉM SENTENÇA NO SENTIDO DA PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APLICAÇÃO DA TESE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DE QUE É LÍCITO AO PODER JUDICIÁRIO IMPOR A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE NA PROMOÇÃO DE MEDIDAS OU NA EXECUÇÃO DE OBRAS EMERGENCIAIS EM ESTABELECIMENTOS PRISIONAIS. SUPREMACIA DO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA QUE LEGITIMA A INTERVENÇÃO JUDICIAL. TEMA COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA N. 220 /STF. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCUIDADE NO ACÓRDÃO. INCONFORMISMO DA PARTE. PREQUESTIONAMENTO. ART. 1.025 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ACÓRDÃO MANTIDO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDO E NÃO ACOLHIDO. Diante disso, o Estado do Paraná interpõe recurso especial, fundamentado na alínea a do permissivo constitucional, apontando violação aos arts. 489, § 1º, IV, V e VI, 927, II, e 1.022, I, II e III, do CPC de 2015; e 20, 22 e 23 da LINDB. Sustenta, em síntese, ter havido negativa de prestação jurisdicional por parte do Tribunal de origem ao deixar de se manifestar sobre a prescindibilidade da medida. Aduz, ainda, a necessidade de se analisar as consequências práticas da determinação sem ponderar as possíveis alternativas e os obstáculos reais do gestor, devendo a obrigação ser efetivada de modo proporcional, equânime e eficiente, sem prejuízo dos interesses gerais. Contrarrazões às fls. 528-538 (e-STJ). É o relatório. EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTRUÇÃO DE CASA DE ALBERGADO.PROCESSO ESTRUTURAL. ELABORAÇÃO DE PLANO DIALÓGICO. NECESSIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso especial interposto pelo Estado do Paraná contra acórdão do TJPR que, em juízo de retratação, determinou a construção de Casa do Albergado na comarca de Rolândia, com base no Tema 220/STF, que permite ao Poder Judiciário impor à Administração Pública a obrigação de realizar obras emergenciais em estabelecimentos prisionais. 2. Ação civil pública promovida pelo Ministério Público do Estado do Paraná visando a condenação do Estado do Paraná à construção e manutenção de Casa do Albergado, foi julgada improcedente em primeiro grau, mas reformada em apelação pelo TJPR. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se é possível impor ao Estado do Paraná a obrigação de construir a uma casa de albergado, considerando a possibilidade de alternativas menos onerosas e mais eficazes para a Administração Pública. 4. Há também a discussão sobre a negativa de prestação jurisdicional, alegada pelo recorrente, em relação à análise das alternativas à construção da Casa do Albergado. III. RAZÕES DE DICIDIR 5. Reconhece-se que a decisão do TJPR não configurou negativa de prestação jurisdicional, pois a questão foi apreciada com base no Tema 220/STF. 6. A LINDB é uma lei de interpretação e estabelece balizas para a atuação do agente público, tanto na esfera administrativa como na controladora e na judicial, relatando as posições dos interessados e fundamentando tecnicamente a conclusão, assim como levando em consideração as alternativas passíveis de serem implementadas e a motivação pela escolha da que entende como a melhor solução. 7. O problema estrutural é uma situação contínua e estruturada de desconformidade e de não adequação a um estado de coisa ideal (não necessariamente ilícito), geralmente podendo ser decomposto em uma multiplicidade de problemas jurídicos específicos, mas que precisam, para sua solução, de uma reestruturação. 8. A solução de tais casos demanda a adoção de um processo estrutural, que é caracterizado por estabelecer uma discussão sobre o estado de desconformidade e por buscar uma transição para um estado ideal de coisas, removendo a situação de desconformidade, mediante decisão de implementação escalonada. 9. Esta Corte Superior reconhece o dano estrutural e a necessidade do procedimento bifásico, mas entende que a construção da Casa do Albergado não é a única solução possível e que devem ser consideradas alternativas como monitoramento eletrônico e outras medidas que respeitem a dignidade humana e sejam economicamente viáveis. 10. Foi determinado que o Juízo de origem elabore um plano dialógico para a solução do dano estrutural, considerando as alternativas possíveis e os recursos disponíveis. IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Recurso parcialmente provido para determinar a elaboração de um plano dialógico para a solução do dano estrutural. Tese de julgamento: "1. A obrigação de construir a Casa do Albergado deve considerar alternativas menos onerosas e mais eficazes. 2. A decisão judicial deve ser baseada em normas concretas e considerar as consequências práticas e alternativas possíveis". Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XLIX; CPC/2015, arts. 489, 1.022, 1.025; LINDB, arts. 20, 22, 23. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 592.581/RS, Tema 220; STF, ADPF 347.