STJ RMS 71139

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO COLEGIADA (CONSELHO DA POLÍCIA CIVIL). ATO ÚNICO E DE EFEITOS CONCRETOS. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONHECIMENTO. DECADÊNCIA DO DIREITO À IMPETRAÇÃO DECLARADA DE OFÍCIO . 1. Ao contrário das ações ordinárias, civis ou penais, o mandado de segurança não é ajuizado contra pessoas, mas para desconstituir atos tidos por ilegais ou abusivos, quando praticados por autoridades. Não por outra razão é que, regra geral, tem legitimidade para figurar no polo passivo da impetração aquela autoridade "que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática". Inteligência do disposto nos arts. 1º e 6º, § 3º, da Lei n. 12.016/2009. 2. Independentemente da natureza repressiva ou preventiva da ação mandamental, cabe ao seu autor indicar, com absoluta precisão, qual é o ato (omissivo ou comissivo) apontado como coator e qual é a autoridade que o praticou ou ordenou (se comissivo) ou que tem competência para o praticar ou ordenar (se omissivo). Sem esses elementos, a petição é inegavelmente inepta. Mas é também por eles que se pode delimitar o marco inicial para contagem do prazo decadencial da impetração, estabelecido no art. 23 da LMS. 3. Na hipótese, desde a petição vestibular, o único ato apontado como coator, duramente criticado pelo Impetrante, consiste na Deliberação n. 91/2011, do Conselho da Polícia Civil do Estado do Paraná, ato comissivo único e de efeitos concretos. Nenhum outro ato, administrativo ou judicial, vem indicado como razão para o subjacente writ. Portanto, é à luz dessa premissa fática que se deve examinar a decadência do direito à impetração. 4. Na espécie, o ato impugnado data de 15 de março de 2011, mas o ajuizamento da ação mandamental deu-se aos 2 de setembro de 2021, ou seja, mais de dez anos após a edição da deliberação que se pretende desconstituir. Ora, nesse contexto, é inegável que a impetração efetuou-se para muito além dos cento e vinte dias previstos pelo art. 23 da Lei n. 12.016, tornando evidente a decadência do direito à impetração. 5. Recurso ordinário conhecido para, de ofício, declarar a decadência do direito à impetração, com a extinção do feito sem resolução de mérito e com revogação da liminar concedida. RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO SÉRGIO KUKINA (Relator): Cuida-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto por Pedro Leite da Silva contra o acórdão de fls. 2.400/2.413, proferido à unanimidade pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, aresto que se apresenta guarnecido pela seguinte ementa: MANDADO DE SEGURANÇA - PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA APLICADA EM PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - CARGO DE INVESTIGADOR DE POLÍCIA - IMPUGNAÇÃO DA DELIBERAÇÃO N. 91/2011 - DECISÃO DO CONSELHO DA POLÍCIA CIVIL QUE CONTOU COM DOIS MEMBROS ORIUNDOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO - CONEXÃO POR IDENTIDADE DE CAUSA DE PEDIR EM RELAÇÃO AO MANDADO DE SEGURANÇA 0054062-37.2021.8.16.0000 - PRELIMINAR DE NÃO CABIMENTO DO "WRIT" AFASTADA - DELIBERAÇÃO MINISTERIAL QUESTIONADA QUE SE LIMITOU A INSTAURAR O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - DECISÃO VINCULADA PELOS ARTIGOS 243, §3º E 257 DO ESTATUTO DA POLÍCIA CIVIL - ALTERAÇÃO DO ENFOQUE JURISPRUDENCIAL - SUPERAÇÃO DA ANÁLISE ESTRITAMENTE FORMAL DA INCONSTITUCIONALIDADE DECORRENTE DA PARTICIPAÇÃO, NO CONSELHO DA POLÍCIA CIVIL, DE PROMOTORES DE JUSTIÇA - CONCEPÇÃO DINÂMICA JURISPRUDENCIAL - DISTINÇÃO (RESTRICTIVE DISTINGUISHING) EM RELAÇÃO ÀS DECISÕES MAIS RECENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - DIVERSIDADE DE CONTEXTO JURÍGENO - SEGURANÇA DENEGADA. (fl. 2.400). A este acórdão foram opostos embargos de declaração (fls. 2.416/2.427), rejeitados pelos fundamentos do aresto de fls. 2.446/2.452. Consta dos autos que o impetrante, na condição de policial civil inativo, respondeu a processo administrativo disciplinar, do qual resultou a aplicação da penalidade de cassação de aposentadoria. Na petição vestibular, fls. 1/40, o Autor relatou que "o Conselho da Polícia Civil, com base em informações de inquérito policial, decidiu e determinou a instauração de Processo Administrativo Disciplinar contra o impetrante e demais servidores" (fl.3) e, "na citada Deliberação, que decidiu pela instauração do PAD, participaram da sessão em plenário do Conselho da Polícia Civil, inclusive assinaram a Deliberação, os Promotores de Justiça Dr. Pedro Carvalho Santos Assinger e Dra. Aline Bilek Barh, como representantes do Ministério Público, conforme artigo 6º da Lei Complementar 14/82, com as alterações da Lei Complementar 98/03, os quais foram designados para ocupar funções remuneradas no Conselho da Polícia Civil através dos Decretos n. 6.391 de 05/04/2006 e 3.241 de 30/06/04, do Governador do Estado do Paraná, respectivamente" (fl. 4). A Corte paranaense, como se pode inferir da ementa supra, denegou a ordem por não vislumbrar, no ato apontado como coator - a Deliberação n. 91/2011 -, ilegalidade ou abuso de poder, pelo que também não haveria, na espécie, direito líquido e certo a ser amparado. Segundo o Órgão Especial do TJPR, o caso que lhe foi submetido a julgamento difere de outros tantos e "inaugurou um ponto de vista até então desprezado pela jurisprudência dos tribunais superiores" (fl. 2.406), isso porque, até então, ter-se-ia deliberado acerca de "problemas envolvendo a presença de membros do Ministério Público nos atos instrutórios e nos julgamentos finais do Conselho da Polícia Civil" (fl. 2.406) e, também, porquanto "o ponto principal da celeuma envolvia a compreensão da modulação de efeitos deliberada pelo Supremo Tribunal na ADPF 388 (invalidade da Resolução 72/2011 do Conselho Nacional do Ministério Público)" (fl. 2.406), de modo que "as decisões dos tribunais superiores praticamente obliteram o exame da prejudicialidade da atuação ministerial nos feitos administrativos" (fl. 2.407). Não obstante - pondera o colegiado araucariano - "várias decisões monocráticas recentes proferidas no Superior Tribunal de Justiça avaliam o grau de prejuízo da participação dos membros do Ministério Público, bem como sua eventual repercussão negativa no processo administrativo" (fl. 2.407), e cita, em reforço ao alicerce, as seguintes decisões monocráticas: RMS n. 57.838/PR, Relator Min. Francisco Falcão, DJe de 21/2/2022; RE nos EDcl no AgInt no RMS n. 62.551/PR, Relator Min. Jorge Mussi, DJe de 9/6/2021; RMS n. 52.279/PR, Relator Min. Gurgel de Faria, DJe de 21/10/2021; RMS n. 51.861/PR, Relator Ministro Gurgel de Faria, DJe de 21/10/2021. Daí, conclui o TJPR que o presente caso - no qual a participação do MPE verificou-se tão somente na deliberação pela instauração de procedimento investigativo - não se iguala àqueles em que aludida participação deu-se na fase de julgamento do PAD e da qual os promotores teriam proferido votos para fixação da penalidade administrativa. Como segundo fundamento do aresto (fl. 2.410), compreendeu o TJPR: Além disso, há mais uma circunstância que particulariza o caso sob análise. Conforme revela a própria Deliberação nº 91/2011 questionada, os elementos indiciários que ensejaram a abertura do procedimento administrativo disciplinar estavam relacionados com os "delitos referentes a permissão e exploração de jogo do bicho na cidade de Jandaia do Sul", aspecto esse incontroverso nos autos e que enseja a aplicação obrigatória do disposto no §2º do art. 243 e art. 257, ambos do Estatuto da Polícia Civil do Paraná: .. Diante do retro consignado, a Deliberação nº 91/2011 não contou com a manifestação livre dos membros do Conselho, sendo, ao contrário, de natureza vinculada a decisão proferida naquela oportunidade por força de lei expressa. A demanda subjetiva sob análise revela que, em que pese a presença de membros do Ministério Público na Deliberação nº 91/2011, a qual decorreu do exercício vinculado decorrente de lei positiva, descabe falar em nulidade dos atos subsequentes que culminaram na aplicação de sanção ao ora impetrante, na forma da orientação deste C. Órgão Especial. (fls. 2.410/2.411). Em petição apartada, fls. 2.650/2.655, solicitou o requerente a concessão de efeito suspensivo ao recurso especial, em razão da edição, pelo Governador, do Decreto Estadual n. 1.283, de 11 de abril de 2023, ato administrativo que impôs ao Impetrante a penalidade de cassação da aposentadoria, tutela deferida pelos pilares da decisão de fls. 2.678/2.680, atacada esta pelo agravo interno de fls. 2.678/2.688, recurso ainda pendente de apreciação. Nas razões do apelo dirigido a esta Corte Superior, fls. 2.650/2.655, argumenta o recorrente que a distinção efetuada com base na exegese do art. 257 da LCE 14/1982 é equivocada, pois o aludido artigo "trata tão somente da figura do Corregedor da Polícia Civil e não do Conselho da Polícia Civil do Estado do Paraná" (fl. 2.469) e "no presente caso estamos discutindo a inconstitucionalidade na Deliberação do Conselho da Polícia Civil do Estado do Paraná e não ato do Corregedor de Polícia" (fl. 2.470). A essas razões, acrescenta que o fato de o ato atacado, a Deliberação n. 91/2011, expressamente referir-se à votação unânime, "por si , já derruba a tese de ato vinculado, já que havendo uma votação se comprova que efetivamente houve uma decisão colegiada, ou seja, houve sim uma manifestação livre e motivada do Conselho da Polícia Civil" (fl. 2.473). O Estado do Paraná não apresentou contrarrazões ao recurso ordinário, mas agravou, tempestivamente, o decisório concessivo da antecipação de tutela (fls. 2.678/2.688). O Ministério Público Federal, por meio do Subprocurador-Geral da República Odim Brandão Ferreira, fls. 2.670/2.677, manifestou-se pelo não provimento do apelo. O aludido parecer guarda a seguinte ementa: Recurso ordinário. Participação de membro do Ministério Público em Conselho de Polícia Civil. Pretensão de nulidade do PAD. A característica do caso afasta a aplicação da jurisprudência do STF e do STJ acerca da nulidade do PAD, no qual membro do Ministério Público participou da composição do Conselho de Polícia: a única atuação de membro do MP ocorreu no ato deliberativo de instauração do PAD, para ratificação da manifestação do Corregedor-Geral que, em atuação vinculada, determinou a instauração do procedimento disciplinar. Eventual vício em ato deliberativo de natureza vinculada, que confere publicidade ao início e à constituição da comissão processante, não se transmite a procedimento iniciado, instruído, desenvolvido e concluído, com observância do devido processo legal e sem qualquer outra participação de membro do MP: ausência de efetivo prejuízo à parte. Irrelevância da participação de membros do MPPR no Conselho de Polícia, na medida da unanimidade da ratificação do ato do Corregedor-Geral, pois atingido o quórum para tanto, desprezados seus votos. Parecer pelo desprovimento do recurso especial. (fl. 2.670). Em exame anterior das razões recursais, compreendi ter ocorrido a decadência do direito à impetração, conforme fundamentação às fls. 2.716/2.720, decisum que, agravado (fls. 2.746/2.751), foi reconsiderado (fls. 2.761/2.762) para permitir não só o exame do feito por esta Primeira Turma, mas também oportunizar às partes manifestação sobre este tema específico. O Estado do Paraná, fls. 2.766/2.771, ancorado em precedentes do STJ e do STF, endossa o entendimento da decadência, pois "o mandado de segurança só foi impetrado em 15/10/2021, ou seja, mais de 10 anos após a alegada violação do direito ora pleiteado" (fl. 2.766). Pedro Leite da Silva, o recorrente, mediante a petição de fls. 2.772/2.778, argumenta que a Constituição e a Lei do Mandado de Segurança reclamam "a presença de uma autoridade coatora, seja que categoria for ou seja a função que exerça", mas, "no presente caso, o Conselho da Policia Civil não pode ser elevado à condição de autoridade coatora, justamente porque é um órgão disciplinar da Polícia Civil, atrelada à Administração Pública, tanto que sequer detêm CNPJ, tanto que é o Estado do Paraná, através da figura do Governador do Estado do Paraná que responde pelas decisões e atos daquele órgão" (fl. 2.773) e, assim, "somente após a edição do Decreto do Governador do Estado é que se iniciaria o prazo de decadência para impetrar Mandado de Segurança, quando se pode demonstrar efetivamente o direito líquido e certo que diz respeito ao cargo ocupado mediante concurso público. Ou seja, a parte somente poderia utilizar do Mandado de Segurança preventivo em face da decisão do Conselho da Polícia Civil" (sic. fl. 2.774). Acrescenta que "a Deliberação do Conselho da Polícia Civil é apenas uma das fases do Processo Disciplinar, exercendo tão somente efeitos no próprio PAD e não efeitos concretos individuais, já que estamos diante de ato administrativo composto" (fl. 2.776), de onde concluir que "o ato que dá efeitos concretos aos julgamentos do Conselho da Policia Civil é o Decreto do Governador do Estado, momento em que se pode amparar a impetração do Mandado de Segurança conforme prevê o art. 23 da lei nº 12016/2009" (fl. 2.777). Em nova manifestação, fls. 2.782/2786, o Ministério Público Federal argumenta que, tratando-se de mandado de segurança preventivo, "o prazo previsto no dispositivo legal não é aplicável, pois este é impetrado antes da efetivação do ato administrativo de efeitos concretos que viole o direito do interessado" (fl. 2.783); que "especificamente quanto ao processo administrativo disciplinar, a apresentação do Relatório Final da Comissão Processante que sugere a aplicação da pena de demissão configura o justo receio, dada a iminência da efetivação do ato" (fl. 2.783/2784). Por fim, destaca que "reforça a natureza preventiva do mandamus o fato de que o ato administrativo iminente que fundamentou a impetração, que consistia na aplicação da pena de demissão, foi efetivado durante o trâmite do writ - fls. 2.653, .. o que impõe a conversão do mandado de segurança em repressivo" e, também, por isso, "conclui-se que não está configurada a decadência para impetrar o mandamus" (fl. 2.785). O recurso é tempestivo e subscrito por advogado regularmente constituído (fl. 41). Custas recolhidas (fls. 2.518/2.519). É O RELATÓRIO. EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO COLEGIADA (CONSELHO DA POLÍCIA CIVIL). ATO ÚNICO E DE EFEITOS CONCRETOS. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONHECIMENTO. DECADÊNCIA DO DIREITO À IMPETRAÇÃO DECLARADA DE OFÍCIO . 1. Ao contrário das ações ordinárias, civis ou penais, o mandado de segurança não é ajuizado contra pessoas, mas para desconstituir atos tidos por ilegais ou abusivos, quando praticados por autoridades. Não por outra razão é que, regra geral, tem legitimidade para figurar no polo passivo da impetração aquela autoridade "que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática". Inteligência do disposto nos arts. 1º e 6º, § 3º, da Lei n. 12.016/2009. 2. Independentemente da natureza repressiva ou preventiva da ação mandamental, cabe ao seu autor indicar, com absoluta precisão, qual é o ato (omissivo ou comissivo) apontado como coator e qual é a autoridade que o praticou ou ordenou (se comissivo) ou que tem competência para o praticar ou ordenar (se omissivo). Sem esses elementos, a petição é inegavelmente inepta. Mas é também por eles que se pode delimitar o marco inicial para contagem do prazo decadencial da impetração, estabelecido no art. 23 da LMS. 3. Na hipótese, desde a petição vestibular, o único ato apontado como coator, duramente criticado pelo Impetrante, consiste na Deliberação n. 91/2011, do Conselho da Polícia Civil do Estado do Paraná, ato comissivo único e de efeitos concretos. Nenhum outro ato, administrativo ou judicial, vem indicado como razão para o subjacente writ. Portanto, é à luz dessa premissa fática que se deve examinar a decadência do direito à impetração. 4. Na espécie, o ato impugnado data de 15 de março de 2011, mas o ajuizamento da ação mandamental deu-se aos 2 de setembro de 2021, ou seja, mais de dez anos após a edição da deliberação que se pretende desconstituir. Ora, nesse contexto, é inegável que a impetração efetuou-se para muito além dos cento e vinte dias previstos pelo art. 23 da Lei n. 12.016, tornando evidente a decadência do direito à impetração. 5. Recurso ordinário conhecido para, de ofício, declarar a decadência do direito à impetração, com a extinção do feito sem resolução de mérito e com revogação da liminar concedida.