STJ REsp 2039892

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMISSÃO NA POSSE. ÁREA QUILOMBOLA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. INPOSSIBILIDADE NA VIA DO APELO NOBRE. PRETENSA CONTRARIEDADE AO ART. 14 DA CONVENÇÃO N. 169 DA OIT. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N. 282 E 356 DO STF. PLEITO PELA DETERMINAÇÃO DE ATOS E FIXAÇÃO DE PRAZO PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. ACÓRDÃO RECORRIDO COM FUNDAMENTO EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. PEDIDO RELATIVO AO RECONHECIMENTO DA DEMORA NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMO ESTEIO À FIXAÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL COLETIVO. INVERSÃO DO JULGADO. SÚMULA N. 7 DO STJ. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A via do recurso especial, destinada a uniformizar a interpretação do direito federal infraconstitucional, não se presta à análise da alegação de ofensa a dispositivo da Constituição da República. 2. O Tribunal a quo não apreciou a tese de afronta ao art. 14 da Convenção n. 169 da OIT e a tese não foi suscitada nos embargos de declaração opostos na origem. Ausência de prequestionamento. Incidência das Súmulas n. 282 e 356, ambas do STF. 3. O acórdão recorrido está lastreado em fundamento exclusivamente constitucional, qual seja, o princípio da separação dos poderes, insculpido no art. 2º da Carta da República. Nesse contexto, a sua revisão é inviável em recurso especial, que se destina a uniformizar a interpretação do direito federal infraconstitucional. 4. O Tribunal a quo concluiu que, na espécie, dadas as vicissitudes e complexidades do procedimento para a demarcação de áreas quilombolas, não está caracterizada omissão da Administração Pública apta a gerar direito à indenização por danos morais coletivos. A inversão do julgado encontra óbice na Súmula n. 7/STJ. 5. Agravo interno desprovido. RELATÓRIO Trata-se de agravo interno interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra decisão de minha lavra que não conheceu do respectivo recurso especial, nos termos da seguinte ementa (fl. 981): RECURSO ESPECIAL. IMISSÃO NA POSSE. ÁREA QUILOMBOLA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. INPOSSIBILIDADE NA VIA DO APELO NOBRE. PRETENSA CONTRARIEDADE AO ART. 14 DA CONVENÇÃO N. 169 DA OIT. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N. 282 E 356 DO STF. PLEITO PELA DETERMINAÇÃO DE ATOS E FIXAÇÃO DE PRAZO PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. ACÓRDÃO RECORRIDO COM FUNDAMENTO EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. PEDIDO RELATIVO AO RECONHECIMENTO DA DEMORA NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMO ESTEIO À FIXAÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL COLETIVO. INVERSÃO DO JULGADO. SÚMULA N. 7 DO STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. Consta dos autos que o Juízo de primeiro grau julgou improcedente a Ação Civil Pública ajuizada pelo ora Recorrente (fls. 591-603). O Tribunal a quo, por maioria de votos, negou provimento à apelação (fls. 734-754). A propósito, a ementa do referido julgado (fls. 753-754): DIREITO CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚ BLICA PROPOSTA PELO MPF COM A FINALIDADE DE COMPELIR O INCRA A PROVIDENCIAR A IMISSÃO DE COMUNIDADE QUILOMBOLA NA POSSE DE ÁREA DE PROPRIEDADE PARTICULAR E DE FORÇAR A AUTARQUIA AGRÁRIA A PROMOVER A ÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL COM RELAÇÃO AO MENCIONADO IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃ O AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). MÉRITO ADMINISTRATIVO QUE NÃO PODE SER REVISTO JUDICIALMENTE. CONDENA ÇÃ O EM DANOS MORAIS COLETIVOS DESCABIDA. DEMORA JUSTIFICÁVEL, PORQUE ÍNSITA À COMPLEXIDADE DAS TAREFAS RELACIONADAS À DEMARCAÇÃO DE TERRAS QUILOMBOLAS. SUBMISSÃO À SISTEM Á TICA DO ART. 942 DO CPC/2015. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Cuida-se, na instância de origem, de ação civil pública com pedido liminar ajuizada pelo MPF em face da União, do INCRA e de empresa privada, por meio da qual pleiteia (i) a condenação da autarquia agrária para que realize a imissão provisória na posse da Comunidade Negra Rural Quilombola de Dezidério Felipe de Oliveira, dentro do prazo de 90 (noventa) dias, na área de propriedade da empresa ré, que estaria sobreposta ao território da comunidade quilombola, nos termos de relatório técnico, sob pena de multa diária; (ii) a determinação para que o INCRA adote os atos necessários para a desapropriação do referido imóvel, sob pena de multa diária; e (iii) a condenação da União ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, bem como para que se conceda a titulação em definitivo da propriedade em favor da comunidade quilombola, sob pena de multa diária. 2. Devidamente processado o feito, o juízo de primeiro grau prolatou sua sentença, por meio da qual julgou improcedentes os pedidos formulados, sob o fundamento de que não existiria a demora injustificável na condução do processo administrativo demarcatório. O juízo a quo salientou, ainda, que a imissão provisória na posse do imóvel de propriedade da empresa dependeria de um ato de declaração de interesse social emitido pela Presidência da República, o que não teria ocorrido até o presente momento. Não houve condenação do MPF em custas processuais ou em honorários advocatícios. 3. Inconformado, o Parque! interpôs seu recurso de apelação, pugnando pela reforma da sentença, com a total procedência dos pedidos formulados. De início, registra-se a impossibilidade de imitir a comunidade quilombola provisoriamente na posse do imóvel de propriedade da empresa, porquanto tal imissão de posse precisaria decorrer de um decreto emitido pela Presidência da República reconhecendo o interesse social na desapropriação do bem, algo que não ocorreu até o presente momento. 4. Nos casos a envolver a apuração do interesse social para fins de desapropriação, tem-se entendido que não se poderia obrigar judicialmente a União ou o INCRA a emitir uma declaração nesse sentido, porque eventual determinação judicial quanto ao ponto invadiria o espaço de discricionariedade administrativa que a Constituição Federal reservou ao Poder Executivo. Por outras palavras, a imposição para que o ente federal ou a autarquia agrária adotem atos necessários para efetivar uma desapropriação invade o mérito administrativo, com violação ao princípio da separação dos poderes, previsto pelo art. 2º da Carta Magna. 5. Relembra-se que nem todos os atos da Administração Pública são sindicáveis judicialmente. Existem atos praticados pelo Poder Público que estão inseridos no conceito amplo de mérito administrativo, traduzindo questões de Estado e que, por esta razão, não podem ser revistos pelo Poder Judiciário, sob pena de se permitir que a função jurisdicional do poder atravesse atribuições que são precípuas da função executiva do poder, com menoscabo do princípio da separação dos poderes previsto pelo art. 2º da Constituição da República. Precedentes. 6. Ora, se não há como impor judicialmente à Administração Pública a obrigação de declarar um imóvel como sendo de interesse social para fins de desapropriação, porque tal decisão administrativa se insere no âmbito de competência de outras funções do poder que não a judiciária, não há como também, por consectário lógico, condenar o ente público em danos morais na demarcação da área, já que o Poder Público tem discricionariedade para delimitar se haverá uma declaração nesse sentido e quando haverá uma declaração nesse sentido. 7. De mais a mais, razão assiste ao magistrado de primeiro grau ao assentar alguns aspectos do caso concreto que realmente precisam ser levados em consideração. A indenização por danos morais coletivos é incabível na espécie porque a demora é algo ínsito ao processo demarcatório de terras quilombolas. Tal procedimento, como se sabe, é revestido de alta complexidade. No desempenho desta função demarcatória, a Administração Pública providencia a identificação e medição da área analisada; financia a viagem de agentes públicos até o local; produz relatórios extensos e minuciosos a respeito de suas conclusões; e reúne estudos de peritos altamente qualificados em diversas áreas do conhecimento, como Geografia, Antropologia, Sociologia e História, dentre outras medidas que poderiam ser mencionadas. Naturalmente, todas estas diligências exigem o decurso de anos a fio para a sua conclusão, principalmente quando se considera a escassez e a finitude dos recursos públicos, sejam os de ordem financeira, sejam os de pessoa l. Assim, o fato de o procedimento demarcatório não estar concluído até este momento, só por só, não quer significar que a Administração Pública se omite em levar a cabo os seus deveres, gerando direito à indenização por dano moral coletivo à comunidade quilombola. Pelo contrário: o que se tem é uma esperada situação de demora para concluir o procedimento demarcatório, dada a inegável complexidade da tarefa e a consequente necessidade de tempo para concluí-la de modo satisfatório, contexto que recomenda o afastamento da condenação por danos morais coletivos. 8. Recurso de apelação a que se nega provimento. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 825-831). Sustentou o ora Agravante, nas razões do apelo nobre, contrariedade aos arts. 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Carta Magna; ao art. 13 do Decreto n. 4.887/2003; bem como ao art. 14 da Convenção n. 169 da Organização Internacional do Trabalho. Alegou que o direito à terra das comunidades quilombolas deve ser reconhecido como obrigação constante do Estado. Argumentou que a desapropriação de áreas em que há territórios quilombolas está alicerçada na qualidade dos respectivos destinatários, autoidentificados, os quais são reconhecidos por intermédio de procedimento próprio, nos termos do art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Asseverou que, nessas condições, não há falar em discricionariedade do Estado. Portanto, em sendo a Administração Pública provocada pela referida comunidade e verificando existirem os requisitos elencados nos arts. 215 e e 216 da Constituição Federal e no art. 68 do ADCT, seguindo as balizas preconizadas no decreto de regência, imperioso é emitir, após cumprir as etapas necessárias (inclusive a desapropriação do imóvel), os títulos específicos. Aduz que (879): .. a afetação da terra quilombola dá-se por determinação da própria Constituição e a obtenção do imóvel quilombola, por meio da desapropriação. Portanto, não é uma questão de oportunidade e conveniência a ser valorada pela Administração, e nem se apresenta como um poder de império, revelando-se, em verdade, um poder-dever. Ponderou que, considerando a natureza fundamental do direito ora vindicado, não é aceitável que o respectivo processo administrativo permaneça sem conclusão por lapso extenso de tempo, tal como ocorre na hipótese, sendo certo que a omissão do Instituto Nacional de Colonização de Reforma Agrária foi efetivamente demonstrada nos autos, por meio da comprovação dos interstícios de tempo em que o procedimento esteve paralisado, o que redundou em vários anos de trâmite, dado que foi iniciado em 2005, sem que tenha havido conclusão. Afirmou que (fl. 890): .. diante da grave e prolongada omissão do Poder Executivo, autorizado está o Poder Judiciário a agir de forma proativa, determinando a realização de atos e fixando prazos para o seu cumprimento, sem que tal decisão acarrete violação ao princípio da separação dos poderes ou da discricionariedade administrativa. Foram apresentadas contrarrazões (fls. 893-899 e 907-916). O recurso especial foi admitido (fls. 929-933). Por meio da decisão de fls. 981-986, o recurso especial não foi conhecido. No presente agravo interno, a parte agravante aduziu que: a) o acórdão proferido pela Corte de origem contém fundamentos constitucional e infraconstitucional, sendo certo que, na hipótese, foi apresentado também recurso extraordinário, cabendo ao Superior Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre as alegações de afronta à Lei Federal apontadas no apelo nobre. b) todas as matérias veiculadas no recurso especial foram devidamente prequestionadas, não sendo aplicáveis as Súmulas n. 282 e 356 do Pretório Excelso. c) as questões arguidas no apelo nobre são eminentemente de direito. Por conseguinte, a solução da lide não demanda nova incursão no acervo fático-probatório acostado aos autos, o que afasta a incidência da Súmula n. 7/STJ. Foi apresentada impugnação pela União (fls. 1005-1008). Não foram apresentadas impugnações pela NOSDE Engenharia Ltda, nem pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA (fls. 1011 e 1012). É o relatório. EMENTA AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMISSÃO NA POSSE. ÁREA QUILOMBOLA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. INPOSSIBILIDADE NA VIA DO APELO NOBRE. PRETENSA CONTRARIEDADE AO ART. 14 DA CONVENÇÃO N. 169 DA OIT. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N. 282 E 356 DO STF. PLEITO PELA DETERMINAÇÃO DE ATOS E FIXAÇÃO DE PRAZO PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. ACÓRDÃO RECORRIDO COM FUNDAMENTO EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. PEDIDO RELATIVO AO RECONHECIMENTO DA DEMORA NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMO ESTEIO À FIXAÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL COLETIVO. INVERSÃO DO JULGADO. SÚMULA N. 7 DO STJ. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A via do recurso especial, destinada a uniformizar a interpretação do direito federal infraconstitucional, não se presta à análise da alegação de ofensa a dispositivo da Constituição da República. 2. O Tribunal a quo não apreciou a tese de afronta ao art. 14 da Convenção n. 169 da OIT e a tese não foi suscitada nos embargos de declaração opostos na origem. Ausência de prequestionamento. Incidência das Súmulas n. 282 e 356, ambas do STF. 3. O acórdão recorrido está lastreado em fundamento exclusivamente constitucional, qual seja, o princípio da separação dos poderes, insculpido no art. 2º da Carta da República. Nesse contexto, a sua revisão é inviável em recurso especial, que se destina a uniformizar a interpretação do direito federal infraconstitucional. 4. O Tribunal a quo concluiu que, na espécie, dadas as vicissitudes e complexidades do procedimento para a demarcação de áreas quilombolas, não está caracterizada omissão da Administração Pública apta a gerar direito à indenização por danos morais coletivos. A inversão do julgado encontra óbice na Súmula n. 7/STJ. 5. Agravo interno desprovido.