STJ AREsp 2395708

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOLO VERIFICADO NA ORIGEM. INAPLICAÇÃO DO TEMA 1.199/STF. SÚMULA 7/STJ. PRECEDENTES. RECURSO NÃO PROVIDO. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Cuida-se de Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal contra Josimar Soares de Melo, o qual, na condição de Diretor da Escola Estadual Isabel Gondim, teria atentado contra os princípios da administração pública, notadamente pela não prestação de contas da aplicação de recursos federais dos PDE, PDDE e Mais Educação nos anos de 2012 a 2014, com o escopo de ocultar irregularidades na gestão de tais fundos (fls. 1.894, e-STJ) 2. Narra o MPF que o Parquet estadual, ao tomar conhecimento da ausência de prestação de contas por parte da Escola Estadual Isabel Gondim, oficiou o demandado, em 27 de agosto de 2013, para prestar esclarecimentos, o que não foi atendido, não obstante diversas reiterações e tentativas de realização de audiência. Posteriormente, no âmbito do PAD que, inclusive, culminou na sua demissão, o demandado mais uma vez afirmou que regularizaria a situação da prestação de contas, o que mais uma vez não foi feito. 3. Afirma que o réu somente veio apresentar a documentação requerida em 28/8/2018, 5 (cinco) anos após a primeira notificação do MPRN, em verdadeiro descaso às requisições do órgão ministerial. 4. No primeiro grau a demanda foi julgada improcedente. A Corte de origem, contudo, reformou a decisão e julgou procedente os pedidos para reconhecer o ato de improbidade administrativa (art. 11, VI, da Lei 8.42/91992) e condenar o réu exclusivamente ao pagamento de multa civil, no montante de R$ 5.000,00. ATO DE IMPROBIDADE PRATICADO COM BASE NA PRESENÇA DE DOLO: SÚMULA 7 DO STJ 5. O Colegiado de origem consignou, ao decidir a presente controvérsia (fls. 1.895-1.896, grifei): "Contudo, restou comprovado nos autos que o apelado foi notificado, por diversas vezes, quer por ofício emitido pelo Ministério Público estadual, em 27/08/2013, para prestar esclarecimentos (p. 4 do id. 5400964), quer no âmbito do PAD instaurado, em oitiva na data de 29 de julho de 2015 (pág. 27 do id. 5400999). Demais disso, a documentação que foi apresentada (p. 3 e ss, id. 5401023) em 28/08/2018 - 5 - não foi submetida à análise do órgão competente, anos após a primeira notificação do Parquet estadual qual seja, o FNDE. (..) Ora, é forçoso reconhecer que, ainda que o apelado não detivesse conhecimento de gestão pública à época dos fatos, aceitou o ônus de ser candidato para a função de diretor, não cabendo atribuir a responsabilidade das suas condutas à suposta negligência dos eleitores que o conduziram ao cargo, como fez crer o douto magistrado a quo. Na verdade, caberia ao apelado, reconhecendo que não detinha a formação prévia para o desempenho das atividades de gestão escolar, abdicar da função que lhe fora incumbida, ou, de outro modo, requerer ajuda técnica. Ainda quanto ao ponto, impende destacar que, mesmo se reconhecendo que o apelado não soubesse previamente do dever de prestar contas dos recursos recebidos pela escola, tomou ciência da obrigação com os ofícios exarados pelo MPRN, não cabendo, portanto, a alegação de despreparo ou ignorância do fato. Ressalta-se, por oportuno, que as diversas acusações de má gestão tecidas pelos Ministério Público estadual e federal consistem, na verdade, no panorama geral da administração escolar durante os anos em que o apelado conduziu a gerência, sendo a omissão de prestação de contas dos recursos federais mais uma das irregularidades constatadas. (..). No presente caso, restou configurada a ausência de prestação de contas quanto aos valores referentes ao PDE, PDDE e Mais Educação nos anos de 2012 a 2014, subsumindo-se a conduta ao tipo descrito no art. 11, VI, LIA. Ademais, a não prestação de contas, quando ocorre de forma dolosa, acarreta violação ao princípio da publicidade, por impedir que a sociedade saiba como foram aplicados os recursos públicos, acarretando um déficit de legitimidade das instituições estatais, contribuindo, por conseguinte, para a disseminação social da ideia de apropriação do Estado por interesses privados.". 6. Como se observa, o acórdão recorrido concluiu que houve dolo na conduta do recorrente, de modo que se configurou o ato de improbidade tipificado no art. 11, VI, da Lei 8.429/1992. O STJ possui entendimento de que rever o posição da Corte de origem - de que se configurou a presença dos elementos subjetivos aptos a caracterizar o ato de improbidade - demanda revolvimento do acervo fático-probatório, o que encontra óbice na Súmula 7/STJ. A propósito: AgInt nos EDcl no REsp 2.035.643/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 31.5.2023. NÃO APLICAÇÃO DO TEMA 1.199/STF 7. Ainda que o art. 11, VI, da Lei 8.429/92 tenha sido parcialmente alterado pela Lei 14.230/21, verifica-se que não possui o condão de descaracterizar o ato de improbidade administrativa no caso em espécie, uma vez que, conforme consta no próprio acórdão de origem, estão presentes os elementos fáticos e subjetivos para a configuração da conduta ímproba. Ademais, pontue-se que a condenação não ocorreu com base em culpa ou tipo extinto do art. 11 (caput, I, II ou III) - o que atrai a aplicação do Tema 1.199/STF -, mas, sim, com expressa demonstração da presença de dolo por parte do recorrente. CONCLUSÃO 8. Agravo Interno não provido. RELATÓRIO Cuida-se de Agravo Interno interposto da decisão monocrática às fls. 2.077-2.082, que conheceu do Agravo para não conhecer do Recurso Especial em razão do óbice da Súmula 7 do STJ. Na origem, trata-se de Agravo de decisão que inadmitiu Recurso Especial (artigo 105, III, "a", da Constituição Federal), contra decisão assim ementada: ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS QUANTO AOS VALORES ADMINISTRATIVA RECEBIDOS DO FNDE DE 2012 A 2014, À CONTA DO PDDE, PDE E MAIS EDUCAÇÃO. ART. 11, VI, DA LIA. DOLO CONFIGURADO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. ADEQUAÇÃO DAS SANÇÕES. APELAÇÃO DO MPF PROVIDA. 1. Cuida-se de apelação interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e remessa necessária contra sentença que julgou improcedente o pedido de condenação do réu, JOSIMAR SOARES DE MELO, nas sanções do art. 12, III, da Lei n.º 8.429/92. 2. Na inicial, narrou o MPF que o réu, na condição de diretor da Escola Estadual Isabel Gondim, teria atentado contra princípios da administração pública, notadamente pela não prestação de contas da aplicação de recursos federais dos PDE, PDDE e Mais Educação nos anos de 2012 a 2014. 3. Por ocasião da sentença, o juízo singular asseverou não caracterizado o ato de improbidade administrativa, ao fundamento de que não demonstrado o elemento subjetivo dolo, mesmo que genérico, na ausência da prestação de contas dos recursos federais, além do que que, a conduta do recorrido, teria o caráter de mera irregularidade administrativa, não sendo possível atribuir a roupagem de ato ímprobo, por ausente a má-fé. 4. Em suas razões recursais, o MPF argumentou que a forma como se deu a omissão revelaria a intenção deliberada do recorrido em não apresentar as contas devidas, tendo por trás um pano de fundo de irregularidades de gestão a serem ocultadas. Ademais, salientou que o recorrido foi intimado em diversas situações pelo estadual para prestar esclarecimentos, somente apresentando a documentação Parquet requerida 5 anos após a primeira notificação. Bem assim, defendeu não terem sido apresentados quaisquer documentos ao FNDE, órgão competente para a análise das contas, não sendo possível, por conseguinte, atestar a regularidade na aplicação dos valores transferidos. 5. Do exame dos autos se extrai haver o apelado sido notificado para prestar contas por diversas vezes, seja por ofício emitido pelo Ministério Público estadual, seja no âmbito do PAD instaurado. Demais disso, a documentação que foi apresentada em 28/08/2018, 5 anos após a primeira notificação do Parquet estadual, não foi submetida à análise do órgão competente, qual seja, o FNDE. 6. Ainda que o apelado não detivesse conhecimento de gestão pública à época dos fatos, aceitou o ônus de ser candidato para a função de diretor, não cabendo atribuir a responsabilidade das suas condutas à suposta negligência dos eleitores que o conduziram ao cargo. Ademais, mesmo em se reconhecendo que não soubesse previamente do dever de prestar contas dos recursos recebidos pela escola, o ora recorrido tomou ciência da obrigação com os ofícios exarados pelo MPRN, não cabendo, portanto, a alegação de despreparo ou ignorância do dever. As diversas acusações de má gestão tecidas pelos Ministério Público estadual e federal consistem, na verdade, no panorama geral da administração escolar durante os anos em que o apelado conduziu a gerência, sendo a omissão de prestação de contas dos recursos federais mais uma das irregularidades constatadas. 7. Prestar contas é obrigação constitucional de toda e qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, conforme prescreve o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, configurando, ainda, princípio constitucional sensível, elencado no art. 34, VIII, "d" da Carta Magna de 1988. A não prestação de contas, ou sua prestação em atraso, macula a noção de gestão pública eficiente por dificultar, ou até mesmo inviabilizar, o exercício tempestivo da fiscalização da despesa pública, razão pela qual tais condutas são sancionadas por diversos diplomas legais e podem ensejar sanções civis, penais e administrativas, além de configurar ato de improbidade, conforme se depreende da leitura do art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92. A prestação de contas é obrigatória mesmo se os recursos não tiverem sido utilizados naquele período. 8. Restou configurada a ausência de prestação de contas quanto aos valores referentes ao PDE, PDDE e Mais Educação nos anos de 2012 a 2014, subsumindo-se a conduta ao tipo descrito no art. 11, VI, LIA. A não prestação de contas, quando ocorre de forma dolosa, acarreta violação ao princípio da publicidade, por impedir que a sociedade saiba como foram aplicados os recursos públicos, acarretando um déficit de legitimidade das instituições estatais, contribuindo, por conseguinte, para a disseminação social da ideia de apropriação do Estado por interesses privados. 9. A fixação das penas deve ser efetuada sempre com a observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de modo que não sejam severas demais ou muito brandas, não revelando a verdadeira finalidade de sua aplicação. Para tanto, devem ser observados os critérios estabelecidos na Lei nº 8.429/92, para a dosimetria das sanções aplicadas, tais como a intensidade do dolo ou da culpa do agente, as circunstâncias do fato e, por fim, a limitação sancionatória em cada caso específico, o que permite a incidência de algumas penalidades em detrimento de outras, dependendo da natureza da conduta. No caso, suficiente a pena de multa civil, fixada no montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). 10. Apelação provida. Embargos de Declaração foram rejeitados às fls. 1.927-1.931. Nas razões do Recurso Especial, a parte afirma que houve violação ao art. 11 da Lei 8.429/92. Aduz que não ficou comprovado o dolo na conduta do recorrente, de modo que não se teria caracterizado ato de improbidade administrativo. Nas razões do Agravo Interno (fls. 2.086-2.097), o agravante aduz que não incide a Súmula 7 do STJ e pede a aplicação do Tema 1.199/STF. Contrarrazões às fls. 2.101-2.104. É o relatório. EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOLO VERIFICADO NA ORIGEM. INAPLICAÇÃO DO TEMA 1.199/STF. SÚMULA 7/STJ. PRECEDENTES. RECURSO NÃO PROVIDO. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Cuida-se de Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal contra Josimar Soares de Melo, o qual, na condição de Diretor da Escola Estadual Isabel Gondim, teria atentado contra os princípios da administração pública, notadamente pela não prestação de contas da aplicação de recursos federais dos PDE, PDDE e Mais Educação nos anos de 2012 a 2014, com o escopo de ocultar irregularidades na gestão de tais fundos (fls. 1.894, e-STJ) 2. Narra o MPF que o Parquet estadual, ao tomar conhecimento da ausência de prestação de contas por parte da Escola Estadual Isabel Gondim, oficiou o demandado, em 27 de agosto de 2013, para prestar esclarecimentos, o que não foi atendido, não obstante diversas reiterações e tentativas de realização de audiência. Posteriormente, no âmbito do PAD que, inclusive, culminou na sua demissão, o demandado mais uma vez afirmou que regularizaria a situação da prestação de contas, o que mais uma vez não foi feito. 3. Afirma que o réu somente veio apresentar a documentação requerida em 28/8/2018, 5 (cinco) anos após a primeira notificação do MPRN, em verdadeiro descaso às requisições do órgão ministerial. 4. No primeiro grau a demanda foi julgada improcedente. A Corte de origem, contudo, reformou a decisão e julgou procedente os pedidos para reconhecer o ato de improbidade administrativa (art. 11, VI, da Lei 8.42/91992) e condenar o réu exclusivamente ao pagamento de multa civil, no montante de R$ 5.000,00. ATO DE IMPROBIDADE PRATICADO COM BASE NA PRESENÇA DE DOLO: SÚMULA 7 DO STJ 5. O Colegiado de origem consignou, ao decidir a presente controvérsia (fls. 1.895-1.896, grifei): "Contudo, restou comprovado nos autos que o apelado foi notificado, por diversas vezes, quer por ofício emitido pelo Ministério Público estadual, em 27/08/2013, para prestar esclarecimentos (p. 4 do id. 5400964), quer no âmbito do PAD instaurado, em oitiva na data de 29 de julho de 2015 (pág. 27 do id. 5400999). Demais disso, a documentação que foi apresentada (p. 3 e ss, id. 5401023) em 28/08/2018 - 5 - não foi submetida à análise do órgão competente, anos após a primeira notificação do Parquet estadual qual seja, o FNDE. (..) Ora, é forçoso reconhecer que, ainda que o apelado não detivesse conhecimento de gestão pública à época dos fatos, aceitou o ônus de ser candidato para a função de diretor, não cabendo atribuir a responsabilidade das suas condutas à suposta negligência dos eleitores que o conduziram ao cargo, como fez crer o douto magistrado a quo. Na verdade, caberia ao apelado, reconhecendo que não detinha a formação prévia para o desempenho das atividades de gestão escolar, abdicar da função que lhe fora incumbida, ou, de outro modo, requerer ajuda técnica. Ainda quanto ao ponto, impende destacar que, mesmo se reconhecendo que o apelado não soubesse previamente do dever de prestar contas dos recursos recebidos pela escola, tomou ciência da obrigação com os ofícios exarados pelo MPRN, não cabendo, portanto, a alegação de despreparo ou ignorância do fato. Ressalta-se, por oportuno, que as diversas acusações de má gestão tecidas pelos Ministério Público estadual e federal consistem, na verdade, no panorama geral da administração escolar durante os anos em que o apelado conduziu a gerência, sendo a omissão de prestação de contas dos recursos federais mais uma das irregularidades constatadas. (..). No presente caso, restou configurada a ausência de prestação de contas quanto aos valores referentes ao PDE, PDDE e Mais Educação nos anos de 2012 a 2014, subsumindo-se a conduta ao tipo descrito no art. 11, VI, LIA. Ademais, a não prestação de contas, quando ocorre de forma dolosa, acarreta violação ao princípio da publicidade, por impedir que a sociedade saiba como foram aplicados os recursos públicos, acarretando um déficit de legitimidade das instituições estatais, contribuindo, por conseguinte, para a disseminação social da ideia de apropriação do Estado por interesses privados.". 6. Como se observa, o acórdão recorrido concluiu que houve dolo na conduta do recorrente, de modo que se configurou o ato de improbidade tipificado no art. 11, VI, da Lei 8.429/1992. O STJ possui entendimento de que rever o posição da Corte de origem - de que se configurou a presença dos elementos subjetivos aptos a caracterizar o ato de improbidade - demanda revolvimento do acervo fático-probatório, o que encontra óbice na Súmula 7/STJ. A propósito: AgInt nos EDcl no REsp 2.035.643/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 31.5.2023. NÃO APLICAÇÃO DO TEMA 1.199/STF 7. Ainda que o art. 11, VI, da Lei 8.429/92 tenha sido parcialmente alterado pela Lei 14.230/21, verifica-se que não possui o condão de descaracterizar o ato de improbidade administrativa no caso em espécie, uma vez que, conforme consta no próprio acórdão de origem, estão presentes os elementos fáticos e subjetivos para a configuração da conduta ímproba. Ademais, pontue-se que a condenação não ocorreu com base em culpa ou tipo extinto do art. 11 (caput, I, II ou III) - o que atrai a aplicação do Tema 1.199/STF -, mas, sim, com expressa demonstração da presença de dolo por parte do recorrente. CONCLUSÃO 8. Agravo Interno não provido.