STJ AREsp 1926185

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. FUNDAMENTAÇÃO INATACADA. 1. O recurso especial não pode ser conhecido quando a tese veiculada na petição não houver sido enfrentada no acórdão impugnado (Súmula 211/STJ), quando houver deficiência da fundamentação por falta de comando normativo (Súmula 284/STF) e por falta de impugnação ao fundamento adotado no acórdão (Súmula 283/STF). 2. Agravo interno provido. Recurso especial não conhecido. RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Trata-se de Agravo Interno manejado contra decisão pela qual conheci do Agravo interposto pelo ora recorrido para prover o Recurso Especial e extinguir o processo, com resolução do mérito, na forma do art. 487, II, do Código de Processo Civil, com inversão da sucumbência. A parte agravante alega, em suma, que a decisão recorrida está fundada em julgados isolados, que não retratam o entendimento dominante acerca da controvérsia posta, tampouco guardam similitude fática com o caso em exame, uma vez que aqui se discute omissão do Poder Público no cumprimento de decisão judicial. Diz que a existência de ação de reintegração e de procedimento administrativo indenizatório é dado suficiente à interrupção do curso prescricional. Aduz que melhor solução teria sido a de incidência do Enunciado 7 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça. Requer a reconsideração da decisão agravada ou provimento, pelo Colegiado, do Agravo Interno. Não houve impugnação. É o relatório. EMENTA ADMINISTRATIVO. PROPRIEDADE PRIVADA. INVASÃO POR PARTICULARES. NÃO CARACTERIZAÇÃO COMO DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. TENTATIVA DE BURLA DOS REQUISITOS PARA O RECONHECIMENTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO. EXTINÇÃO DA AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO POR DESÍDIA DOS PARTICULARES. PRESCRIÇÃO. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. INTERRUPÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Na origem, cuida-se de Ação de Desapropriação Indireta proposta pelos agravantes contra o Estado do Amazonas, visando à indenização de área de 663 mil metros quadrados, localizada em região das menos abastadas, na zona norte de Manaus, e que teria sido invadida e esbulhada por terceiros, em 2002, sob alegada omissão do Poder Público. O valor da causa, atualizado para dezembro de 2023, pelo IPCA-E, corresponde a R$ 65.741.599,74 (sessenta e cinco milhões, setecentos e quarenta e um mil, quinhentos e noventa e nova reais e setenta e quatro centavos). Quantia extraordinariamente elevada diante da realidade imobiliária da região, definida por laudo juntado ao Processo Administrativo n. 1931/2003-SETHAB e, portanto, sem participação de um perito judicial e sem qualquer fiscalização do juízo da causa ou do Ministério Público. 2. A demanda foi julgada procedente em primeira instância. O Estado do Amazonas foi condenado a pagar o valor apurado na avaliação constante no referido processo administrativo, acrescido de juros compensatórios à razão de 12% ao ano, desde uma suposta omissão estatal na reintegração de posse do bem em favor dos proprietários, e de juros moratórios nos termos do art. 15-B do Decreto-Lei 3.365/1941, além de honorários advocatícios de 3% sobre o valor atualizado da condenação. Para além de colocar em xeque o princípio da proporcionalidade, a condenação do Estado do Amazonas viola o contraditório, o devido processo legal, a proteção ao patrimônio público, a moldura constitucional da Teoria da Responsabilidade Civil Objetiva do Estado e, principalmente, o predicado da justiça do valor indenizatório, todos com guarida constitucional (arts. 5º, XXIV, LIV e LV, 37, § 6º, e 129, III, da Constituição Federal). 3. A sentença foi mantida pelo Tribunal a quo e posteriormente integrada, sem efeitos infringentes, apenas para assentar que, "muito embora a perda a ciência do esbulho do imóvel tenha ocorrido no ano de 2003, que seria, em linha de princípio, o termo inicial para a fluência do prazo prescricional, cumpre asseverar que houvera a interrupção da fluência do prazo com a instauração do processo administrativo, o qual sequer se tem notícias que tenha sido ultimado" (fl. 955, e-STJ). Irresignado, o ente estatal interpôs Recurso Especial por divergência jurisprudencial e alegada violação do art. 202, VI, do Código Civil, e do art. 15-A, §§ 1º e 3º, do Decreto-Lei n. 3.345/1941. 4. Na decisão monocrática agravada, deu-se provimento ao Recurso Especial para reconhecer a prescrição da pretensão indenizatória. ESBULHO PRATICADO POR TERCEIROS. INEXISTÊNCIA DE NEXO DE CAUSALIDADE E DE DEVER ESTATAL ESPECÍFICO DE IMPEDIR O RESULTADO. USO DE AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA PARA BURLAR OS REQUISITOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO 5. A desapropriação indireta ocorre quando o Estado se apropria de bem privado sem respeitar os procedimentos administrativos e judiciais inerentes à desapropriação. No caso dos autos, o esbulho foi praticado por terceiros, de modo que não pode ser reconhecida a existência de apossamento administrativo. Nesse sentido: AREsp 1.637.140/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 16.3.2021; AgRg no REsp 1.367.002/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28.6.2013. 6. Sob o pretexto de que teriam ajuizado uma ação de desapropriação indireta, os particulares tentam burlar não apenas o prazo prescricional quinquenal do art. 1º do Decreto 20.910/1932, mas também os requisitos para o reconhecimento da responsabilidade civil do estado nas hipóteses de conduta omissiva. 7. A aplicação da Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado pela Corte a quo, com vistas a fundamentar o direito de indenização, evidencia a impropriedade da admissão da desapropriação indireta na hipótese. Primeiro, porque a natureza objetiva da responsabilidade do Estado, ainda que fundada na teoria do risco administrativo, não se aplica, ordinariamente, em hipóteses de atos omissivos causadores de danos estritamente patrimoniais, de acordo com precedentes do STF e do STJ (STF: RE 382.054, Rel. Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 1.10.2004; RE 179.147, Rel. Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 27.2.1998; RE 369.820, Rel. Ministro Carlos Vellloso, Segunda Turma, DJ 27.2.1998; STJ - REsp 1.059.562/PA, Segunda Turma, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 9.3.2009; REsp 721.439/RJ, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 31.8.2007; AgInt no REsp 1.773.523/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 10.9.2019; AgRg no AREsp 243.494/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 19.2.2013). Segundo, porque a indenização por desapropriação indireta deve estar escorada tão somente na violação do direito de propriedade pelo Estado e, por ser de natureza real, não admite tratamento sob pressuposto da responsabilidade civil por omissão estatal na prestação de serviço público. 8. Não bastasse, a teoria da responsabilidade objetiva por omissão estatal foi aplicada, na origem, em evidente confronto à sua moldura constitucional (art. 37, § 6º, da CF/1988). Nos termos da jurisprudência da Suprema Corte, exige-se não apenas existência de um dano, a omissão administrativa e o nexo causal entre o dano e a omissão, mas também a existência de um dever jurídico específico de agir estatal, sob pena de indevida aplicação da teoria do risco integral. 9. Consta da sentença (fl. 809, e-STJ) que a invasão é o dado fundante do Bairro Jesus Me Deu, o que afasta o nexo de causalidade entre a conduta do Estado e o dano suportado pelos proprietários. Conforme se constata por simples pesquisa, o bairro surgiu realmente por ocupação iniciada em 2002, mediante derrubada da floresta ali existente (não explorada economicamente pelos então proprietários) e se consolidou por processo violento, com conflitos com a polícia, com notícias de espancamento e morte. São públicos e notórios os eventos que envolveram a formação da comunidade referida, com inúmeros relatos constantes da rede mundial de computadores no sentido de que, ainda quando diante de ordens de reintegração de posse, os invasores se mantinham em suas posições, com ostensiva agressão às forças policiais, que revidavam com os recursos possíveis (tais como balas de borracha e gás lacrimogêneo (https://comunidadejesusmedeu.blogspot.com/), sem conseguir dar cumprimento à desocupação de terreno tão extenso. Nesse contexto, não é de espantar que o Estado, como se narra nos autos, tenha preferido aguardar o deslinde de procedimento administrativo, ao fomento de mais violência. 10. A particular e delicada situação da comunidade afasta qualquer alegação de descumprimento, por omissão, de dever legal específico pelo Estado do Amazonas, pois inexiste dever de remoção de uma comunidade inteira "a qualquer custo". Até porque, como é de conhecimento geral, para a implementação de reintegração de posse "coletiva" (no caso, em 2003, consta que já havia 1.500 famílias alocadas na área), existem protocolos próprios a serem observados pela força pública, que envolvem tanto o modo de retirada dos ocupantes da área como, também, sua realocação, operação que, definitivamente, não é nada fácil de ser realizada. Não por outra razão, ao deferir a tutela cautelar na ADPF 828/DF, o Supremo Tribunal Federal consignou que, "no caso de medidas administrativas que possam resultar em remoções coletivas de pessoas vulneráveis, o Poder Público deverá (i) dar ciência prévia e ouvir os representantes das comunidades afetadas; (ii) conceder prazo razoável para a desocupação pela população envolvida; e (iii) garantir o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos (ou local com condições dignas) ou adotar outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia, vedando-se, em qualquer caso, a separação de membros de uma mesma família." 11. Não raro, porém, "a despeito de toda normatização e do preparo da digna Polícia Militar, tais medidas, quando atingem avultada população (..), vêm desacompanhadas da atenção devida à dignidade da pessoa humana e, com indesejável frequência, geram atos de violência" (RMS n. 48.316/MG, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 16.10.2015.), o que viola os direitos humanos à integridade física, à segurança e à moradia, consoante o disposto nos arts. 17 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, 16 da Convenção dos Direitos das Crianças e 6º da Constituição Federal. Por essa razão, tanto o STF quanto o STJ preconizam que o uso da força requisitada pelo Judiciário deve atender ao primado da proporcionalidade (STJ - IF 111/PR, Rel. Ministro Gilson Dipp, Corte Especial, DJe 5.8.2014; IF 92/MT, Rel. Ministro Fernando Gonçalves, Corte Especial, DJe 4.2.2009; STF - IF 2.915, Rel. Ministro Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ 28.11.2003), pelo que não se pode imputar ao Estado a inércia, considerada pelos autores, para justificar a omissão ensejadora da responsabilização civil aqui reclamada, pois a dificuldade na reintegração se deu por fatores absolutamente externos e estranhos ao próprio agir estatal. 12. Assim, compelir o Estado do Amazonas ao pagamento de indenização exorbitante, sobre área utilizada de forma exclusiva por particulares, sem a comprovação do nexo causal e da violação de um dever específico de impedir o dano, configura medida desproporcional e extravagante, indo além do que prescreve o art. 37, § 6º, da Constituição Federal . Para além de colocar em xeque tal norma constitucional, há manifesta ofensa ao princípio da proporcionalidade e, principalmente, ao predicado da justiça do valor indenizatório, que também tem guarida constitucional (arts. 5º, XXIV, da CF/1988). EXTINÇÃO DA AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO POR DESÍDIA DOS HERDEIROS DE JORGE ISPER ABRAHIM E IDALINA MANGANA ABRAHIM: AUSÊNCIA DE OMISSÃO ESTATAL CONTINUADA 13. Apesar da notícia de ausência do Estado do Amazonas no fornecimento de força policial no ano de 2003, os agravantes somente ajuizaram a presente demanda em 2016, muito tempo depois de ter deixado ser extinta, sem julgamento de mérito por desídia, a Ação de Reintegração de Posse promovida por eles contra os terceiros (2011). Portanto, descabida a alegação de se tratar de omissão estatal que se protraiu no tempo, pois, frustrada a ordem de reintegração de posse em 2003, os ora recorrentes nada de efetivo fizeram para a tutela dos seus direitos, ao menos até 2016. Tal fato é confirmado nas contrarrazões (fl. 1.002, e-STJ). A INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DESAPROPRIAÇÃO É INSUFICIENTE PARA INTERROMPER A PRESCRIÇÃO 14. Antes de passar à análise das razões recursais, assevero que, conquanto reconheça que não há menção expressa, pelo acórdão vergastado, ao art. 202, VI, do Código Civil, o tema da prescrição está devidamente debatido pelos órgãos de origem. Com efeito, desde a sentença já se afirma o não acolhimento da preliminar de prescrição "em razão da existência de processo judicial de reintegração de posse, bem como de processo administrativo iniciado pela proprietária do imóvel, causas que impedem o curso do prazo prescricional, nos termos do CC/02 e do Decreto 20.910/32". Neste contexto, haja vista que o prequestionamento consiste na prévia manifestação da Corte a quo, com emissão de juízo de valor, quanto a fundamento que se tenha como determinante ao deslinde da controvérsia, não se poderia ter o art. 202, VI, do Código Civil como não tangenciado pelo crivo judicial na origem, uma vez que, como visto, a interrupção da prescrição na espécie foi assentada com escopo também no CC, que regula a matéria justamente no referido art. 202. 15. Neste ponto, e já adentrando o mérito, inclusive se reforça a incorreta referência ao art. 4º do Decreto 20.910/1932, porquanto as solicitações administrativas dos invasores não podem aproveitar aos pretensos credores, que se quedaram inertes. Com efeito, o simples pedido administrativo feito por terceiros, "mediante "requerimento de regularização fundiária"" (nos termos aduzidos pelos próprios recorrentes à fl. 3, e-STJ) para que o Estado estabeleça procedimento de desapropriação por interesse social, não se presta aos fins ora perseguidos. O mero tramitar de feito na esfera administrativa, sem qualquer ato da autoridade competente - qual seja, o Chefe do Poder Executivo -, que reconheça que o direito à desapropriação do bem, não configura causa de interrupção da prescrição. 16. Como ressaltado na decisão agravada, o aresto recorrido contrariou o entendimento da Segunda Turma do STJ de que a existência de processo administrativo, com a finalidade de cobrança, por parte do credor, não interrompe a prescrição relativa à indenização por desapropriação indireta. Isso porque o reconhecimento do dever de indenizar exige ato inequívoco do Poder Público, o que se dá com a edição de decreto expropriatório por este exarado. 17. Atente-se, ainda, para o fato de que, ao estabelecer "a interrupção da fluência do prazo com a instauração do processo administrativo" (fl. 955, e-STJ), o órgão julgador de segunda instância se reporta necessariamente ao inciso VI do art. 202 do Código Civil, dado que, no referido estatuto, é a única hipótese adequada ao impulso do feito administrativo pelo devedor (expropriante, no caso); o que, por outro lado, passa ao largo da disposição do parágrafo único do art. 4º do Decreto 20.910/1932, que se remete a atos do credor, não constatados, uma vez que os próprios recorrentes relatam, na petição inicial, que o procedimento administrativo foi iniciado por provocação dos invasores). 18. A simples consulta quanto à viabilidade ou mesmo necessidade de desapropriação da área (2003 - fl. 1.002, e-STJ), prática de atos instrutórios indispensável ao processo administrativo, como a avaliação do imóvel, não importa em reconhecimento do direito à expropriação. Por isso tais atos não interrompem o prazo prescricional. 19. A interrupção da prescrição exige ato inequívoco do Poder Público reconhecendo ser devida a reparação pecuniária aos proprietários do imóvel ocupado, tal como se dá com a edição de decreto expropriatório expedido pelo Poder Público pelo Chefe do Poder Executivo. Nessa linha: REsp 1.162.127/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 9.10.2013; REsp 1.897.414/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 14.4.2021; REsp 1.290.146/PR, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 13.12.2017. OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO NO CASO CONCRETO 20. Não se controverte quanto ao prazo prescricional aplicável à hipótese, ambas as partes defendendo ser ele de 10 (dez) anos, como adotado no aresto recorrido. 21. Consoante se infere dos dados contidos no acórdão recorrido, como o prazo prescricional teve início em 2003, por ocasião da omissão estatal em cumprir o Mandado de Reintegração de Posse, ele terminou em 11.1.2013. Considerando que a demanda judicial foi proposta somente em 2016, patente a consumação da prescrição. CONCLUSÃO 22. Agravo Interno não provido.