STJ REsp 2037806

MANDADO DE SEGURANÇA. DEMARCAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. NEGATIVA DE DISPONIBILIZAÇÃO DE ESTUDOS PREPARATÓRIOS À INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO À DEFENSORIA PÚBLICA. ACESSO A INFORMAÇÕES PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL. EXCEPCIONALIDADE DO SIGILO (ART. 5º, XXXIII, DA CF; ART. 3º, I, DA LEI N. 12.527/2011). PODER DE REQUISIÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA. RESTRIÇÃO INDEVIDA HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Trata-se, na origem, de Mandado de Segurança impetrado pela Defensoria Pública da União contra alegado ato coator do Diretor de Proteção Territorial da Fundação Nacional do Índio Funai. Foi pleiteada a concessão de segurança para determinar a "apresentação das informações e documentos requisitados no ofício nº 3462415/2020- DPU-MO". 2. Após esclarecer que presta assistência jurídica ao Povo Indígena Tapuia-Paiacu, cujo território tradicional situa-se na cidade de Apodi/RN, especialmente no que concerne aos processos de identificação, demarcação de terras e conflitos fundiários, requisitou, por meio do Ofício 3.462.415/2020 DPU MO, o envio: a) de informações a respeito do procedimento de demarcação de Terra Indígena dos Tapuia-Paiacu; b) de informação sobre em qual etapa encontra-se tal procedimento, especialmente com estudos detalhados feitos pelo grupo técnico especializado designado pela Funai para tal ato; c) cópia integral do procedimento administrativo referente ao Estudo Antropológico de Identificação, indicando a extensão da área (delimitação geográfica) e demais informações; e d) (cópia) dos estudos antropológicos já realizados. Afirma que a Funai se negou a prestá-las, consoante se verifica no Ofício 1076/2020, sob o argumento de que os processos de reivindicação fundiária indígena são restritos. 3. Em síntese, no Ofício 1076/2020 (fls. 16-17), anotou-se que "em consulta ao Sistema Indigenista de Informações (SII) consta o registro da reivindicação fundiária indígena Tapuia-Paiacu de Apodi, localizada no Município de Apodi, no Estado do Rio Grande do Norte, a qual foi autuada sob o Processo Funai nº 08620.13881 6 / 2 015-12, e encontra-se aguardando análise técnica da qualificação para verificar se ela dispõem dos dados suficientes para ser considerada "Qualificada" e, oportunamente, ser incluída no planejamento anual desta Diretoria. Cumpre observar que a qualificação das reivindicações fundiárias indígenas é um instrumento de planejamento interno que não dá ensejo automaticamente à constituição de Grupo Técnico (GT). Trata-se do estágio inicial no qual a Funai está aberta a receber documentos, pesquisas e informações preliminares de natureza antropológica, etno-histórica, ambiental, sociológica, fundiária e cartográfica, que serão analisados e sistematizados com o objetivo de motivar, oportunamente, a constituição de GT multidisciplinar, responsável por realizar os estudos necessários à demarcação das áreas com base na legislação vigente". 4. Além disso, foi informado que, "Com relação à solicitação de disponibilizar à DPU o relatório da qualificação em questão, considerando que os processos de reivindicação fundiária indígena são considerados de caráter restrito, nos termos da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, que dispõe sobre o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do caput do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição, conforme dispõe em seu § 3º, do art 7º, o qual assegura o direito de acesso às informações ou documentos que visam subsidiar tomada de decisão somente após a edição do respectivo ato administrativo decisório, esclarecemos que, com fundamento no art. 20 do Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamenta a Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011, a Funai está momentaneamente impossibilitada de fornecer acesso ou cópia do documento requisitado". A segurança foi denegada, e o Apelo da Defensoria não foi provido. O ORDENAMENTO JURÍDICO CONSAGRA COMO REGRA O DIREITO AO ACESSO À INFORMAÇÃO 5. A Constituição Federal assegura o direito de acesso à informação como regra no ordenamento jurídico, em diferentes artigos. Consagra a publicidade dos atos processuais (obviamente não só dos processos judiciais como também administrativos). Destaca que tais normas e princípios devem nortear a atuação da Administração Pública. 6. Dispõem os arts. 5º, XXXIII, LX, 37, caput e § 3º, II, 216, § 2º: "Art. 5º (..) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; (..) LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem; Art. 37. § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (..) II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; Art. 216 (..) § 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem". 7. Pela leitura dos referidos dispositivos constitucionais, vê-se que o acesso a informações relativas à gestão da coisa pública e a garantia de sua transparência são direitos de todos. 8. Por isso é que se deve permitir que qualquer administrado obtenha dados por meio dos quais possa inspecionar a legalidade e lisura de atos praticados pela Administração, principal e especialmente os que possam afetar sua esfera de interesses, como ocorre no caso dos autos, como melhor explicitado abaixo. 9. Em conformidade com a Constituição, a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informação - LAI), ao disciplinar o acesso a dados e informações, no plano infraconstitucional, preconiza a publicidade como preceito geral e o sigilo como exceção, conforme se extrai do art. 3º, I, in verbis: "Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes: I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção (..)". 10. Segundo a referida norma, a informação pública somente pode ser classificada como sigilosa quando for considerada indispensável para segurança da sociedade ou do Estado: "Art. 4º Para os efeitos desta Lei, considera-se: (..) III - informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado". 11. No art. 23 a aludida regra descreve situações em que a segurança da sociedade e do Estado devam ser protegidas, justificando a restrição do acesso à informação respectiva. 12. Além disso, a Lei de Acesso à Informação é explícita quanto à impossibilidade de restringir o acesso a informações necessária à tutela de direitos fundamentais: "Art. 21. Não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais. Parágrafo único. As informações ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violação dos direitos humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas não poderão ser objeto de restrição de acesso". A DEFENSORIA PÚBLICA TEM A PRERROGATIVA DE REQUISITAR DOCUMENTOS E INFORMAÇÕES NECESSÁRIOS PARA O DESEMPENHO DE SUA FUNÇÃO. PRECEDENTES DO STF 13. De outro lado, é indiscutível que a Defensoria Pública, instituição essencial à justiça, tem a prerrogativa de requisição de documentos, informações, esclarecimentos necessários ao desempenho de sua função, permitindo a tutela jurisdicional adequada e efetiva, de assistência jurídica integral aos assistidos. A propósito, torrenciais os precedentes do STF. IMPOSSIBILIDADE DE RESTRIÇÃO AO ACESSO ÀS INFORMAÇÕES RELATIVAS AO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO DE TERRA INDÍGENA. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTO LEGAL. OBSTÁCULO AO ACESSO À JUSTIÇA. AFRONTA À PRERROGATIVA DE REQUISIÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA. VULNERAÇÃO DO DIREITO DA COMUNIDADE INDÍGENA 14. Interpretando-se os dispositivos transcritos nos capítulos anteriores, mostra-se patente a ilegalidade da restrição de acesso às informações relativas ao procedimento de demarcação de terra indígena da etnia Tapuia-Paiacu, solicitadas pela Defensoria Pública da União. 15. Nenhum dos dispositivos constitucionais acima transcritos ressalva o acesso a documentos sigilosos por fazerem parte da "fase preparatória". As exceções à ampla publicidade somente se justificam no caso de risco à sociedade ou ao Estado. Por isso, a restrição contida no art. 7º, § 3º, da Lei 12.527/2011 aos documentos preparatórios apenas poderá ocorrer quando houver tais riscos, o que não se verifica na hipótese em exame. 16. A Procuradoria Federal especializada junto à Funai, no Parecer de 5/2020/MCCF_PFF/PFE-FUNAI/PGF/AGU, que subsidiou a decisão adotada no ato apontado como coator, reconhece que o fato de o documento ser preparatório não justifica, por si, o sigilo sobre ele (fl. 21): "Assevere-se que em nem dos referidos atos normativos há disposições no sentido de estabelecer o sigilo quaisquer dos documentos produzidos no curso do processo. Em contraponto, o art. 5º, inciso XXXIII, da CF, prescreve que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serã"o prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado". 17. A própria autoridade coatora, na defesa apresentada, também reconhece ser plenamente possível a divulgação de documentos, informações e dados preliminares, salvo se eles frustrarem a finalidade do ato administrativo, o que não é o caso dos autos, pelo contrário (fl. 54): "Documentos preparatórios, nos termos do parágrafo 3º do art. 7º da LAI, são aqueles que servem para fundamentar tomada de decisão. A LAI não proíbe a entrega de tais documentos (..). Entende-se, portanto, haver relativa discricionariedade da Administração ao conceder acesso a tais documentos antes que o processo de tomada de decisão seja concluído". 18. O conhecimento das informações relativas ao procedimento de demarcação de terra indígena da etnia Tapuia-Paiacu, ainda que preparatórias, oportuniza a verificação sumária, pela parte interessada, assistida pela Defensoria Pública da União, de eventuais irregularidades, evitando o desenvolvimento de todo o procedimento de demarcação de terras de forma lesiva à comunidade indígena ou ao ordenamento jurídico. 19. É direito da comunidade indígena ter acesso às informações constantes em procedimento que lhe diz respeito, devendo ser-lhe assegurada a participação em todas as fases e desde o início do procedimento demarcatório, para que possam intervir e influenciar na formação das decisões a serem tomadas no processo. Sem acesso aos documentos do procedimento, não há como as comunidades indígenas exercerem esse direito de participação. 20. A Defensoria Pública, ao requisitar tais dados, imprescindíveis ao direito tutelado, atuava em busca da promoção de direitos e em representação da própria comunidade, não havendo justificativa técnica ou jurídica para a negativa. 21. É desarrazoado o argumento de que a mera disponibilização de estudos preparatórios é fonte potencial de violência e conflito, tampouco é para cogitar que eventual incorreção de dados gere a frustração da finalidade do ato. Longe disso, quanto maior publicização de tais informações à comunidade indígena e a todos os envolvidos, ainda que antes do ato decisório, menores serão a desconfiança, as dúvidas e a insatisfação, pois maiores, mais amplo s e efetivos o controle e a participação de todos os envolvidos. 22. Não há, portanto, como restringir o acesso às informações relativas ao procedimento de demarcação de terra indígena da etnia Tapuia-Paiacu, solicitadas sob o argumento de imprescindíveis para a segurança. 23. A jurisprudência do STF é profícua quanto à imperativa publicidade do direito às informações de interesse coletivo, no Estado de Direito e nos regimes democráticos, informações que devem ser submetidas a ampla e irrestrita divulgação, ressalvadas as protegidas por sigilo indispensável à segurança da sociedade e do Estado. CONCLUSÃO 24. Recurso Especial provido. RELATÓRIO Trata-se de Recurso Especial interposto com fundamento no art. 105, III, "a", da Constituição da República de acórdão assim ementado: TERRA INDÍGENA. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. ESTUDOS PREPARATÓRIOS À INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO. NEGATIVA DE DISPONIBILIZAÇÃO À DEFENSORIA PÚBLICA. 1. Sentença que denega mandado de segurança coletivo com o qual a Defensoria Pública da União esperava vencer a recusa do Diretor de Proteção Territorial da Fundação Nacional do Índio (Funai) em fornecer documentos e informações acerca do procedimento de demarcação da Terra Indígena dos Tapuia-Paiacu, no Município de Apodi/RN. 2. Apelação alegando: (1) que "a obtenção da documentação requisitada se reveste de caráter de imprescindibilidade para que se possa exercer o efetivo acesso à justiça por um grupo de pessoas, indígenas, em situação de vulnerabilidade; (2) que "atuando a Defensoria Pública como representante da própria comunidade indígena interessada, não se mostra cabível a arguição de sigilo de informações à própria comunidade; (3) que "é dever da autoridade coatora prestar as informações requisitadas, seja em razão das prerrogativas dos membros da Defensoria Pública da União, seja em razão dos dispositivos contidos na Lei nº 12.527/11"; (4) que "o acesso a tais informações oportuniza a verificação sumária, pela parte interessada, de eventuais irregularidades, evitando o desenvolvimento de todo o procedimento de demarcação de terras de forma lesiva à comunidade indígena ou ao ordenamento jurídico"; (5) que "a recusa de acesso à documentação solicitada afasta a possibilidade da efetivação do contraditório". 3. O procedimento de demarcação de terras indígenas, que compreende várias fases, inicia-se, oficialmente, com a nomeação de um antropólogo para realização de estudo antropológico preliminar, a partir do qual um grupo técnico especializado desenvolverá estudos complementares e o levantamento fundiário da área Decreto-lei nº 1.775/1996, art. 2º, caput e § 1º . 4. Ao final dos seus trabalhos, o grupo técnico confeccionará Relatório Circunstanciado de Identificação e Delimitação da Terra Indígena (RCID), de cuja aprovação, pelo Presidente da Funai, dependerá a realização das fases subsequentes de delimitação, de demarcação e de titulação Decreto-lei nº 1.775/1996, art. 2º, §§ 6º e 7º . 5. No caso, a reivindicação da Comunidade Indígena Tapuia-Paiacu ainda nem sequer ultrapassou etapa preparatória, destinada a verificar se ela reúne condições que justifiquem a instauração do procedimento demarcatório propriamente dito. Ao que consta, um relatório de qualificação da reivindicação até já foi produzido e enviado à Coordenadoria-Geral de Identificação e Delimitação (CGID), que, entretanto, ainda não decidiu pela instauração do procedimento demarcatório. 6. A Defensoria Pública possui prerrogativa para requisitar documentos e informações que se mostrem necessários ao exercício de seus misteres Lei Complementar nº 80/1994, art. 44, inc. X . Por outro lado, os documentos que se pretende obter por meio desta impetração são preparatórios da decisão administrativa sobre a instauração do procedimento demarcatório. Sendo assim, eles devem permanecer sigilosos até que a decisão seja tomada Lei nº 12.527/2011, art. 7º, § 3º: "O direito de acesso aos documentos ou às informações neles contidas utilizados como fundamento da tomada de decisão e do ato administrativo será assegurado com a edição do ato decisório respectivo" . 7. "A razão para a restrição de acesso consiste, portanto, no fato de que tais documentos contêm informações e opiniões que ainda não foram aprovadas pela presidência da Funai, circunstância indicativa de que não há garantia absoluta de que todas as proposições lá contidas serão adotadas pela deliberação final da autoridade máxima daquela fundação. Entendo que essa razão é suficiente para justificar a restrição de acesso àqueles documentos, dada a necessidade de preservar a atuação administrativa do órgão indigenista" SL nº 767, STF, Min. Joaquim Barbosa, j. 14/3/2014 . 8. Caso, ademais, em que a divulgação antecipada da documentação pode ensejar conflito social. Sob esse prisma, as informações que a apelante pretende obter podem ser consideradas, ao menos neste momento, "imprescindíveis à segurança da sociedade" e, enquanto tal, passíveis de sigilo Constituição Federal, art. 5º, inc. XXXIII, c/c Lei nº 12.527/2011, art. 23, inc. III . 9. Apelação desprovida. Os Embargos de Declaração foram rejeitados. A Defensoria Pública da União afirma que os arts. 2º, §§ 3º e 8º, do DL 1.775/1996; o art, 44, X, da LC 80/1994; e os arts. 3º e 7º da Lei 12.527/2011 foram ofendidos. Aduz: V.I. DA AFRONTA AO DIREITO DE PARTICIPAÇÃO E INFLUÊNCIA (ART. 2º, §§3º E 8º, DL 1.775/96) (..) O acesso a tais informações oportuniza a verificação sumária, pela parte interessada, de eventuais irregularidades, evitando o desenvolvimento de todo o procedimento de demarcação de terras de forma lesiva à comunidade indígena ou ao ordenamento jurídico. Somado a isso, os indígenas são legitimados para atuar em defesa de seus direitos e interesses (art. 232, CF). Para além do direito ao contraditório previsto constitucionalmente (art. 5º, LV, CF), o próprio Decreto Lei nº 1.775/96 que dispõe sobre o procedimento administrativo de demarcação das terras indígenas estabelece que o grupo indígena envolvido deve participar de todas as etapas do procedimento demarcatório, certo que a efetivação do contraditório engloba o direito à , tendo , como se vê: participação e influência direito à manifestação e apresentação de documentos (..) Desta feita, resta clara a violação a tais dispositivos, haja vista a inexistência de ressalvas quanto ao acesso a documentos sigilosos por fazerem parte de "fase preparatória", já que assegurada a participação das comunidades indígenas em TODAS AS FASES e DESDE O INÍCIO do procedimento demarcatório, exercendo o direito de intervir e influenciar na formação das decisões que serão tomadas no processo. V.II. DA AFRONTA AO PODER DE REQUISIÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA (ART. 44, X, LC 80/94) E DO DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO À INFORMAÇÃO (ARTS 3º E 7º, LEI Nº 12.527/11 ) Em relação à atuação da Defensoria Pública no processo, ao obstar o acesso à documentação e às informações requeridas, a recorrida ainda lesa o desempenho da função institucional do órgão assistencial, indo de encontro à prerrogativa prevista no inciso X, artigo 44 da LC 80/94 que dá ao Defensor Público o poder de requisição. (..) No caso concreto submetido à apreciação judicial, o ato da autoridade coatora de cercear a prerrogativa referente ao poder de requisitar informações constitui obstáculo ao direito de acesso à justiça e viola direito da própria coletividade indígena. É direito da parte, neste caso, dos indivíduos que compõem o grupo indígena, coletivamente considerado, ter acesso às informações constantes em procedimento que lhe diz respeito. Na ocasião em que se deu a requisição em questão, a Defensoria Pública atuava em busca da promoção de direitos humanos e em representação à própria comunidade (conforme o artigo 134 da Constituição Federal). Logo, soa contraditório negar acesso às informações sob alegação de sigilo, com o argumento de que se protegeria a comunidade, quando o interesse em ter acesso às informações é do próprio grupo. (..) O Ministério Público Federal ofertou Parecer que recebeu esta ementa: RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TERRA INDÍGENA. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. NEGATIVA DE DISPONIBILIZAÇÃO DE DOCUMENTOS E INFORMAÇÃO À DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. ACESSO A INFORMAÇÕES PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL. EXCEPCIONALIDADE DO SIGILO (ART. 5º, XXXIII, DA CF, ART. 3º, I, DA LEI N.º 12.527/2011). DEMARCAÇÃO DE TERRAS TRADICIONALMENTE OCUPADAS POR ETNIA INDÍGENA. DIREITO FUNDAMENTAL (ART. 231 DA CF). PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO. I - A vedação de acesso a informações solicitadas pela Defensoria Pública da União (informações alusivas ao procedimento de demarcação de terra indígena da etnia Tapuia-Paiacú) resultaria, inevitavelmente, em esvaziar o conteúdo e o propósito da garantia constitucional preconizada no art. 5º, XXXIII, da CF, cujo cânone assinala que "todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo de lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado". II - Com bem pontuado pelo MPF, "o ofício 1.076/2020/DPT/FUNAI (doc. 4058401.7996637), da Diretoria de Proteção Territorial da FUNAI, limitou-se a informar que os processos de reivindicação fundiária indígena são considerados de caráter restrito, sem apresentar fundamento legal ou decisão administrativa formal e fundamentada para tanto" (fl. 133). III - Dessa forma, como a Defensoria Pública da União tem atuado no interesse do povo indígena Tapuia-Paiacú e como a justificativa para a negativa das informações não encontra respaldo na Constituição e na legislação infraconstitucional, é ilícita a decisão administrativa que negou acesso a documentação imprescindível à tutela do direito fundamental estabelecido no art. 231 da Constituição da República (demarcação de terras tradicionalmente ocupadas por aquela etnia). IV - Parecer pelo provimento do recurso especial. É o relatório . EMENTA