STJ REsp 1956378

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROMOÇÃO E PROGRESSÃO FUNCIONAIS. SERVIDORES DA CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. INTERSTÍCIO MÍNIMO DE 12 MESES. TERMO INICIAL PARA PROGRESSÃO E PROMOÇÃO E PARA INÍCIO DOS EFEITOS FINANCEIROS. FIXAÇÃO EM DATA DISTINTA DA ENTRADA EM EXERCÍCIO DO SERVIDOR POR DECRETO. POSSIBILIDADE. EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS. ART. 39 DA LEI 13.324/2016. INVIABILIDADE. APLICAÇÃO DA TESE AOS PROCESSOS EM CURSO NA DATA DE CONCLUSÃO DO JULGADO. SEGURANÇA JURÍDICA. JULGAMENTO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. ART. 1.036 E SEGUINTES DO CPC, C/C O ART. 256-N E SEGUINTES DO REGIMENTO INTERNO DO STJ. TEMA 1.129/STJ. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO EM PARTE. 1. O tema afetado foi assim delimitado: i) interstício a ser observado na progressão funcional de servidores da carreira do Seguro Social: 12 (doze) ou 18 (dezoito) meses; ii) legalidade da progressão funcional com efeitos financeiros em data distinta daquela de entrada do servidor na carreira (início do exercício funcional); iii) exigibilidade de eventuais diferenças existentes em favor dos servidores quanto ao período de exercício da função até 1º/1/2017, considerada a redação do art. 39 da Lei 13.324/2016. 2. Conforme dispõe o art. 9º da Lei 10.855/2004, que regulou a reestruturação da Carreira Previdenciária, com redação dada pela Lei 11.501/2007, enquanto não editado regulamento a respeito das promoções e progressões funcionais, devem ser observadas as regras constantes do Plano de Classificação de Cargos, disciplinado pela Lei 5.645/1970. Nessa linha, deve-se respeitar o interstício mínimo de 12 (doze) meses, conforme o art. 7º do Decreto 84.669/1980. Precedentes. 3. Este Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento pela possibilidade de fixação do termo inicial da contagem dos efeitos financeiros da promoção e da progressão funcionais ser fixado em data distinta da entrada em exercício do servidor. 4. No caso dos servidores da carreira da seguridade social, deve-se observar que o Decreto 84.669/1980 prevê que: a) os termos iniciais da contagem do interstício para a progressão e promoção funcionais são os meses de janeiro e julho (art. 10, § 1º) ou o primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício (art. 10, § 2º); e b) para início dos efeitos financeiros dos atos de progressão até então publicados, os meses de setembro e março (art. 19). 5. O pagamento de valores devidos em decorrência da aplicação do art. 39 da Lei 13.324/2016 foi feito administrativamente, a partir de 1º/1/2017, o que implica a necessidade de limitação dos atrasados ao período anterior a essa data, dado o início dos pagamentos administrativos por força desse dispositivo legal. 6. O adimplemento de valores oriundos da aplicação do art. 39 da Lei 13.324/2016 foi feito administrativamente, a partir de 1º/1/2017, sem efeitos financeiros retroativos, o que implica a necessidade de limitação dos atrasados ao período anterior a essa data, dado o início dos pagamentos administrativos por força desse dispositivo. 7. Tese jurídica firmada: i) o interstício a ser observado na progressão funcional e na promoção de servidores da carreira do Seguro Social é de 12 (doze) meses, nos termos das Leis 10.355/2001, 10.855/2004, 11.501/2007 e 13.324/2016; ii) é legal a progressão funcional com efeitos financeiros em data distinta à de entrada do servidor na carreira (início do exercício funcional); iii) não são exigíveis diferenças remuneratórias retroativas decorrentes do reenquadramento dos servidores quanto ao período de exercício da função até 1º/1/2017, nos termos do art. 39 da Lei 13.324/2016. 8. Necessidade de modulação dos efeitos do julgado, de maneira que a tese será aplicada pelo Poder Judiciário da União e dos Estados, bem como de seus respectivos juizados especiais, apenas aos feitos em curso na data de publicação deste acórdão, sendo inaplicáveis aos processos com trânsito em julgado, notadamente considerando os fundamentos que justificaram a alteração jurisprudencial e a impossibilidade de rescisão de coisa julgada fundada em modificação de orientação jurisprudencial. 9. Recurso especial parcialmente provido. 10. Recurso julgado sob o rito dos arts. 1.036 e seguintes do CPC/2015; e 256-N e seguintes do Regimento Interno deste STJ, com modulação dos efeitos do julgado. RELATÓRIO MINISTRO AFRÂNIO VILELA: Em análise, recurso especial interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL INSS contra a decisão que, em ação visando ao reposicionamento funcional de FÁBIO CREMON ORLANDI RODRIGUES, negou provimento ao recurso de apelação e à remessa necessária, mantendo a decisão que julgou procedente o pedido (fls. 288-302). O acórdão foi assim ementado: ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR INSS. LEI Nº 10.855/2004. LEI Nº 11.507/2007. DECRETO Nº 84.669/1980. LEI Nº13.324/2016. SUPERVENIÊNCIA. INTERESSE PROCESSUAL. EXISTÊNCIA. PROGRESSÃO. PROMOÇÃO. INTERSTÍCIO 12 MESES. POSSIBILIDADE. REGULAMENTAÇÃO. AUSÊNCIA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. CRITÉRIOS DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Cinge-se a controvérsia sobre o direito de servidor público do INSS ao direito de progressão funcional e promoção no interstício de 12 meses, consoante previsto na Lei 5.645/70 regulamentada pelo Decreto 84.669/80, e não, pelo interstício de 18 meses previsto na Lei 11.501/2007, eis que não regulamentada. 2. Com relação a prescrição, deve ser anotado que em se tratando de prestações de trato sucessivo, prescritas, na espécie, apenas as parcelas vencidas há mais de cinco anos do ajuizamento da ação, nos termos da Súmula nº 85 do Superior Tribunal de Justiça: "Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação". 3. A Lei nº 10.355/2001, ao estruturar a Carreira Previdenciária no âmbito do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, estabeleceu, em seu art. 2º, § 2º, que até a regulamentação, para a progressão funcional e a promoção dos servidores do INSS, seriam observadas as normas anteriormente aplicáveis, no caso, a Lei 5.645/70, regulamentada pelo Decreto 84.669/80 (§3º). Ocorre que, sobreveio a Lei nº 10.855/2004 que reestruturou a carreira dos servidores do INSS e manteve o interstício de doze meses para a progressão funcional e a promoção, conforme o art. 7º, §1º e §2º. 4. Por seu turno a Lei nº 11.501/2007 alterou toda a sistemática de promoção e progressão e conferiu nova redação aos art. 7º, §1º e §2º da Lei 10.855/01, aumentado de 12 meses para 18 meses o interstício para progressão funcional e promoção, no entanto, condicionou a vigência dessas inovações à edição de ato regulamentar do Poder Executivo, estabelecendo o art. 9º que até a data de 29/02/2008 ou o advento da regulamentação, seriam aplicáveis no que couber, as normas aplicáveis aos servidores de que trata a lei 5.645/70. 5. A Lei 12.269/2010 novamente previu a necessidade de edição de regulamento para a aplicação do prazo de 18 meses como requisito para a concessão da progressão funcional e da promoção, o que denota a natureza de norma de eficácia limitada do artigo 7º da Lei nº 11.501/2007, a concluir que a regra do interstício de 18 meses para a progressão funcional, somente poderia ser aplicada após a regulamentação do dispositivo. 6. Não houve a regulamentação dos novos critérios para a progressão funcional dos servidores, por conseguinte, deverão ser observadas as regras anteriormente aplicáveis aos servidores, prevista na redação original do art. 7º, da Lei 10.855/2004, que estabelece o interstício de doze meses para a sua efetivação. Precedentes. 7. A Lei 13.324/2016 que estabeleceu o interstício de 12 meses e determinou o reposicionamento dos servidores para a progressão e promoção, a contar de 1º de janeiro de 2017, todavia, ainda que reconhecida a progressão funcional cumprido o interstício de 12 meses, vedou expressamente os efeitos financeiros retroativos, no entanto, não é razoável a interpretação de que o citado Termo de Acordo 02/2015 - MPOG e a posterior Lei 13.324/2016, vedem efeitos financeiros retroativos, de modo que remanesce o interesse dos servidores quanto ao reconhecimento dos efeitos financeiros relativos ao reposicionamento, anteriores à entrada em vigor da Lei 13.324/2016 (01/01/2016). 8. O Decreto nº 84.669/80 ao fixar data única para os efeitos financeiros da progressão, desconsidera parte do tempo de efetivo serviço equiparando servidores com diferentes datas de ingresso e tempo de serviço, não considerando a situação particular de cada servidor, o que implica em afronta a isonomia, porquanto, ofende o direito adquirido do servidor, verificado no momento que implementou os requisitos para a progressão funcional. Precedentes. 9. Quanto aos valores em atraso deverão incidir os seguintes índices: a) até julho/2001- juros de mora: 1% ao mês (capitalização simples);correção monetária: índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; b) agosto/2001 a junho/2009 - juros de mora: 0,5% ao mês; correção monetária: IPCA-E; c) a partir de julho/2009 - juros de mora: remuneração oficial da caderneta de poupança; correção monetária: IPCA-E. 10. Apelação não provida. O recurso especial foi interposto com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição Federal, apontando violação ao art. 39 da Lei 13.324/2016, aduzindo, em suma, que: .. o pagamento de valores pretéritos deve ter como marco inicial o dia 01/1/2017, o que já foi feito administrativamente, não havendo que se falar em pagamento de qualquer retroativo anterior a essa data, motivo pelo qual a decisão deve ser reformada para que o pedido seja julgado totalmente improcedente. Saliente-se que afastar a aplicação do artigo 39, caput e parágrafo único, da Lei nº 13.324/2016 na hipótese dos autos é declarar sua inconstitucionalidade por via transversa (fl. 325). Alega, ainda, ofensa aos arts. 8º e 9º da Lei 10.855/2004; 6º da Lei 5.645/1970; e 10 e 19 do Decreto 84.669/1980, pois: .. o INSS já efetuou a progressão de todos os servidores da autarquia a partir de janeiro de 2017, seguindo as determinações contidas nos artigos 10 e 19 do Decreto nº 84.669/80, ou seja, com efeitos financeiros nos meses de setembro e março. Não cabe ao Poder Judiciário estabelecer o regulamento que não foi editado, tampouco afastar simplesmente a exigência legal, porquanto estaria sobrepujando o Poder Executivo e o Poder Legislativo, respectivamente. O pleito da parte adversa encontra outro impedimento de natureza constitucional, qual seja, a disposição do artigo 169 § 1º, da CRFB, pois os pedidos insertos na inicial inegavelmente representam a majoração da remuneração de servidores públicos federais, de modo a exigir a prévia dotação orçamentária (fl. 326). Contrarrazões às fls. 332-342. O recurso especial foi admitido na origem e indicado como representativo de controvérsia (fls. 344-346). O Ministro Presidente da Comissão Gestora de Precedentes, assinalou a indicação deste feito como representativo da controvérsia e determinou que os autos fossem encaminhados ao Ministério Público Federal (fls. 356-357). Parecer do Ministério Público Federal sem análise do mérito da controvérsia (fls. 362-365). Este feito foi afetado pela Primeira Seção para ser julgado sob o rito dos Recursos Repetitivos, a fim de analisar a tese proposta: "i) interstício a ser observado na progressão funcional de servidores da carreira do Seguro Social: 12 (doze) ou 18 (dezoito) meses; ii) legalidade da progressão funcional com efeitos financeiros em data distinta daquela de entrada do servidor na carreira (início do exercício funcional); iii) exigibilidade de eventuais diferenças existentes em favor dos servidores quanto ao período de exercício da função até 01/01/2017, considerada a redação do art. 39 da Lei n.º 13.324/2016" (afetação conjunta dos Recursos Especiais 1.956.379/SP e 1.957.603/SP fls. 381-386). A UNIÃO e a Federação Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores em Saúde, Trabalho, Previdência e Assistência Social FENASPS tiveram deferido seu ingresso como amicus curiae (fls. 397 e 408-422). É o relatório. EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROMOÇÃO E PROGRESSÃO FUNCIONAIS. SERVIDORES DA CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. INTERSTÍCIO MÍNIMO DE 12 MESES. TERMO INICIAL PARA PROGRESSÃO E PROMOÇÃO E PARA INÍCIO DOS EFEITOS FINANCEIROS. FIXAÇÃO EM DATA DISTINTA DA ENTRADA EM EXERCÍCIO DO SERVIDOR POR DECRETO. POSSIBILIDADE. EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS. ART. 39 DA LEI 13.324/2016. INVIABILIDADE. APLICAÇÃO DA TESE AOS PROCESSOS EM CURSO NA DATA DE CONCLUSÃO DO JULGADO. SEGURANÇA JURÍDICA. JULGAMENTO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. ART. 1.036 E SEGUINTES DO CPC, C/C O ART. 256-N E SEGUINTES DO REGIMENTO INTERNO DO STJ. TEMA 1.129/STJ. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO EM PARTE. 1. O tema afetado foi assim delimitado: i) interstício a ser observado na progressão funcional de servidores da carreira do Seguro Social: 12 (doze) ou 18 (dezoito) meses; ii) legalidade da progressão funcional com efeitos financeiros em data distinta daquela de entrada do servidor na carreira (início do exercício funcional); iii) exigibilidade de eventuais diferenças existentes em favor dos servidores quanto ao período de exercício da função até 1º/1/2017, considerada a redação do art. 39 da Lei 13.324/2016. 2. Conforme dispõe o art. 9º da Lei 10.855/2004, que regulou a reestruturação da Carreira Previdenciária, com redação dada pela Lei 11.501/2007, enquanto não editado regulamento a respeito das promoções e progressões funcionais, devem ser observadas as regras constantes do Plano de Classificação de Cargos, disciplinado pela Lei 5.645/1970. Nessa linha, deve-se respeitar o interstício mínimo de 12 (doze) meses, conforme o art. 7º do Decreto 84.669/1980. Precedentes. 3. Este Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento pela possibilidade de fixação do termo inicial da contagem dos efeitos financeiros da promoção e da progressão funcionais ser fixado em data distinta da entrada em exercício do servidor. 4. No caso dos servidores da carreira da seguridade social, deve-se observar que o Decreto 84.669/1980 prevê que: a) os termos iniciais da contagem do interstício para a progressão e promoção funcionais são os meses de janeiro e julho (art. 10, § 1º) ou o primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício (art. 10, § 2º); e b) para início dos efeitos financeiros dos atos de progressão até então publicados, os meses de setembro e março (art. 19). 5. O pagamento de valores devidos em decorrência da aplicação do art. 39 da Lei 13.324/2016 foi feito administrativamente, a partir de 1º/1/2017, o que implica a necessidade de limitação dos atrasados ao período anterior a essa data, dado o início dos pagamentos administrativos por força desse dispositivo legal. 6. O adimplemento de valores oriundos da aplicação do art. 39 da Lei 13.324/2016 foi feito administrativamente, a partir de 1º/1/2017, sem efeitos financeiros retroativos, o que implica a necessidade de limitação dos atrasados ao período anterior a essa data, dado o início dos pagamentos administrativos por força desse dispositivo. 7. Tese jurídica firmada: i) o interstício a ser observado na progressão funcional e na promoção de servidores da carreira do Seguro Social é de 12 (doze) meses, nos termos das Leis 10.355/2001, 10.855/2004, 11.501/2007 e 13.324/2016; ii) é legal a progressão funcional com efeitos financeiros em data distinta à de entrada do servidor na carreira (início do exercício funcional); iii) não são exigíveis diferenças remuneratórias retroativas decorrentes do reenquadramento dos servidores quanto ao período de exercício da função até 1º/1/2017, nos termos do art. 39 da Lei 13.324/2016. 8. Necessidade de modulação dos efeitos do julgado, de maneira que a tese será aplicada pelo Poder Judiciário da União e dos Estados, bem como de seus respectivos juizados especiais, apenas aos feitos em curso na data de publicação deste acórdão, sendo inaplicáveis aos processos com trânsito em julgado, notadamente considerando os fundamentos que justificaram a alteração jurisprudencial e a impossibilidade de rescisão de coisa julgada fundada em modificação de orientação jurisprudencial. 9. Recurso especial parcialmente provido. 10. Recurso julgado sob o rito dos arts. 1.036 e seguintes do CPC/2015; e 256-N e seguintes do Regimento Interno deste STJ, com modulação dos efeitos do julgado.